VIII SA/Wa 772/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020. r. nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. ( dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") z dn. 22 czerwca 2021r. znak: [...] na podstawie której ww. organ, działając na podstawie art. 1381 pkt.1 ustawy z dn. 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. DZ U z 2021r. poz. 735, dalej jako: "kpa"), po rozpoznaniu odwołania P.B. od decyzji Prezydenta Miasta R.z dn. 4 grudnia 2020r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dla P.B. opłaty za pobyt babki J.B.w Domu Pomocy Społecznej [...] im. [...] w R. w okresie: - od 18 listopada 2019r. do dn. 30 listopada 2019r. w wysokości 1 357,81 zł, - od 1 grudnia 2019r. do dn. 31 marca 2020r. w wysokości 3 133,41 zł miesięcznie, - od 1 kwietnia 2020r. do dn. 30 kwietnia 2020r. w wysokości 2 965,88 zł, - od 1 maja 2020r. do dn. 31 lipca 2020r. w wysokości 3 007 88 zł miesięcznie, Łączna kwota opłaty wynosi 25 880,97 zł – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Decyzją z dnia 4 grudnia 2020r. nr [...], znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Kierownika Działu Usług Opiekuńczych i Pomocy Stacjonarnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. ustalono P. B.opłatę za pobyt babki J.B. w Domu Pomocy Społecznej [...] im. [...] w R. w okresie: - od 18 listopada 2019r. do 30 listopada 2019r. w wysokości 1 357,81 zł, - od 1 grudnia 2019r. do 31 marca 2020r.w wysokości 3 133,41 zł miesięcznie, - od 1 kwietnia 2020r. do 30 kwietnia 2020r. w wysokości 2 965,88 zł, - od 1 maja 2020r. do 31 lipca 2020r. w wysokości 3 007,88 zł miesięcznie. Łączna kwota opłaty wynosi 25 880,97 zł. W uzasadnieniu decyzji organ między innymi podał, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego, miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej, a zobowiązanymi do ponoszenia opłaty są w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, zgodnie z zawartą umową oraz gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Z ustaleń organu wynika, że osobą obowiązaną do partycypowania w kosztach utrzymania J. B.w związku z pobytem w domu pomocy społecznej jest jej syn W. B. oraz wnuczka P. B.. Następnie organ podał, że w dniu 14 lutego 2020r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia P.B. opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Pomimo podjętych przez organ działań nie udało się ustalić sytuacji rodzinnej i dochodowej wyżej wymienionej. Pismem z dnia 2 czerwca 2020r. organ zwracał się do Zainteresowanej o przesłanie oświadczeń lub zaświadczeń potwierdzających sytuację rodzinną i dochodową. P. B. przesłała do akt sprawy oświadczenie z dnia 17 czerwca 2020r., w którym opisała swoje dzieciństwo, a także bieżące wydatki, jednak nie wskazała w nim z kim prowadzi gospodarstwo domowe oraz z czego się utrzymuje. W związku z powyższym organ kolejny raz zwrócił się do wyżej wymienionej, pismem z dnia 7 lipca 2020r. o nadesłanie stosownych dokumentów obrazujących sytuację dochodową jej rodziny, pod rygorem naliczenia opłaty w wysokości różnicy pomiędzy miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...], a opłatą wnoszoną J. B., przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Pomimo tego Pani P. B. nie przesłała wymaganych dokumentów i wyjaśnień. W tej sytuacji organ ustalił koszty jakie zastępczo wniosła Gmina Miasta R. za pobyt J. B. w Domu Pomocy Społecznej [...] im. [...] w R. w okresie od 18 listopada 2019r. do 31 lipca 2020r., a następnie ustalił opłatę w maksymalnej wysokości tj. w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez J. B.. Od decyzji powyższej P. B., reprezentowana przez adwokata K. Z. złożyła w ustawowym terminie odwołanie zarzucając decyzji naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów procedury administracyjnej. Skarżąca podała, że organ błędnie ustalił, że zobowiązana jest do ponoszenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej, podczas gdy opłaty te winny być ponoszone w pierwszej kolejności przez syna W. B.. Skarżąca zarzuciła także rażące naruszenie art. 61, art. 8 i art. 10 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ustalenie opłaty w zawyżonej wysokości, nieadekwatnej do ponoszonych wydatków i osiąganych dochodów. Podniosła, że organ wadliwie ustalił opłatę w wysokości różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca bowiem nie ustalił kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat, a sama Skarżąca nie sprzeciwiała się przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego jak również współpracowała w toku postępowania, składając oświadczenie w zakresie obciążających ją wydatków. Ponadto Skarżąca podniosła, że została zobowiązana do poniesienia kosztów związanych z pobytem babki w domu pomocy społecznej za okres od 18 listopada 2019r. do 31 lipca 2020r., podczas gdy decyzja wydana została w dniu 4 grudnia 2020r., a doręczona została w dniu 11 grudnia 2020r. Tym samym decyzja określiła jej obowiązki z mocą wsteczną, naruszając zasadę lex retro non agit, stanowiącą jeden z elementów demokratycznego państwa prawa. Następnie Skarżąca zarzuciła niewskazanie przez organ przyczyn uznania, że opłaty nie mogą zostać poniesione przez syna J.B.oraz zaniechanie poczynienia ustaleń w zakresie jej rzeczywistej sytuacji majątkowej i dochodowej. Według skarżącej świadczy to o naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia. Organ pierwszej instancji w sposób wadliwy i niewystarczający rozpatrzył materiał dowodowy jak również nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Skarżąca zarzuciła także nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zbyt ogólnikowe twierdzenia, na których organ oparł się oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom i faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, a także naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie jej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym jak również wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, do czego był organ zobowiązany, a przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego uchybił pomijając wniosek o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy z uwagi na niezawinioną obiektywną niemożność stawienia się w terminie wskazanym przez organ. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Orzekając, po rozpatrzeniu odwołania o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, SKO w R.podniosło następującą argumentację: Przede wszystkim wskazało na podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wynikająca z przepisów art. 59 ust., art. 60 ust.1, 61 ust.1 pkt. 2 ustawy z dn.12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( t.j. DZ U z 2020r., poz. 1876, dalej jako: "u.p.s."), stosownie do której pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, a opłatę tę ustala w drodze decyzji organ gminy właściwy dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej, który wydaje również decyzję o skierowaniu do tej placówki ( art. 59 ust.1). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że wynikająca z przepisów u.p.s. zasada kolejności wnoszenia opłaty za pobyt w odniesieniu do osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym oznacza, że obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża wszystkich podmiotów zobowiązanych jednocześnie, ale według porządku określonego przez ustawodawcę, przy czym zasada ta ma zastosowanie w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy podniósł, że J. B. przebywa w wymienionej wyżej placówce od 18 listopada 2019r. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej [...] im. [...] w R., w okresie od 1 maja 2019r. do 31 marca 2020r. wynosił 4 238,31 zł, natomiast w okresie od 1 kwietnia 2020r. do chwili obecnej wynosi 4 364,00 zł. Pani J. B. ponosi opłatę za swój pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70 % uzyskiwanego dochodu. W okresie od 18 listopada 2019r. do 30 listopada 2019r. była to kwota 478,79 zł, od 1 grudnia 2019r. do 31 marca 2020r. opłata wynosiła 1 104,90 zł miesięcznie, natomiast od 1 kwietnia 2020r. do chwili obecnej opłata wynosi 1 356,12 zł miesięcznie Kwota wpłacana przez J. B. nie pokrywa w całości kosztu pobytu w domu pomocy społecznej, w związku z czym pozostałą kwotę do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej obowiązane są pokryć, zgodnie z cytowanym wyżej art. 61 ust.1 ustawy, małżonek, zstępni przed wstępnymi. W niniejszej sprawie osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt J. B. w domu pomocy społecznej jest jej syn W. B.i oraz wnuczka P. B., o ile ich dochód przekracza kwoty 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W.B. nie osiąga wymaganego przepisami ustawy dochodu, a zatem nie kwalifikuje się do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, co organ stwierdził decyzją nr [...] z dnia 1 lipca2020r., znak: [...]. W stosunku do P. B. w dniu 14 lutego 2020r. organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej. Wcześniej, pismem z dnia 11 lutego 2020r, zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z wyżej wymienioną. W dniu 25 marca 2020r. wpłynęło do organu pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z informacją, że Skarżąca zamieszkuje w Niemczech i z powodu epidemii nie może przyjechać do Polski na wcześniej ustalony termin przeprowadzenia wywiadu. W związku z powyższym pismem z dnia 2 marca 2020r. organ zwrócił się do Skarżącej o przesłanie dokumentów niezbędnych do ustalenia jej sytuacji rodzinnej i dochodowej. W odpowiedzi Skarżąca przesłała oświadczenie , w którym przedstawiła w jaki sposób traktowana była przez ojca i babkę oraz wymieniła ponoszone wydatki. Nie podała natomiast z kim prowadzi gospodarstwo domowe, a także jaki osiąga dochód. Nie dołączyła też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ponoszone wydatki (czesne za studia, spłatę kredytu itp.). W związku z powyższym kolejnym pismem z dnia 7 lipca 2020r. organ zwrócił się do Skarżącej o przesłanie oświadczeń lub zaświadczeń potwierdzających sytuację rodzinną i dochodową. Jednocześnie w pismach tych organ zawarł pouczenie , że w przypadku braku współpracy i niedoręczenia niezbędnych dokumentów naliczona zostanie opłata za pobyt babki w domu pomocy społecznej w maksymalnej wysokości, stanowiącej różnicę pomiędzy miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, a opłatą ponoszoną przez J.B.. Wobec braku reakcji ze strony Skarżącej organ pierwszej instancji przesłał jej propozycję zawarcia umowy ze wskazaniem konkretnych kwot opłaty za okres od 18 listopada 2019r. do 31 lipca 2020r. Jednocześnie organ poinformował Skarżącą, że w przypadku odmowy podpisania umowy zostanie wydana decyzja administracyjna. Skarżąca umowy nie podpisała. Następnie SKO w R. podniosło, że do ustalenia sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zobowiązany jest organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia opłaty. Środkiem dowodowym, przewidzianym w art. 107 ustawy dla tego rodzaju ustaleń, jest rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( tj.Dz. U. z 2017r., poz, 1788 ze zm.). Jak wynika jednak z analizy postanowień tego rozporządzenia, rodzinny wywiad środowiskowy może mieć zastosowanie jedynie wobec osób mieszkających na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, Wobec tego organ prowadzący postępowanie zmuszony jest do stosowania innych środków dowodowych, w szczególności zaś oświadczenia, o jakim mowa w art. 107 ust. 5 ustawy. Przepis ten uprawnia pracownika socjalnego przeprowadzającego rodzinny wywiad środowiskowy, do domagania się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, określając jednocześnie konsekwencje odmowy złożenia oświadczenia w postaci wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Zgodnie z art. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy sytuacja dochodowa i majątkowa powinna zostać wyjaśniona przy współdziałaniu osoby zobowiązanej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy współdziałanie to powinno wyrażać się umożliwieniem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz złożeniem stosownych oświadczeń, o jakich mowa w art. 107 ust. 6 ustawy. Brak współdziałania wyrażający się w odmowie złożenia oświadczenia o sytuacji dochodowej i majątkowej przez Skarżącą, powoduje, że organ, zgodnie z powołanym wyżej art. 61 ust.2e ustawy, uprawniony jest do ustalenia opłaty za pobyt babki w domu pomocy społecznej w pełnej wysokości tj. w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, a opłatą ponoszoną przez J. B.. W rozpoznawanej sprawie J. B. nie złożyła żądanych wyjaśnień i oświadczeń niezbędnych do ustalenia jej sytuacji dochodowej, co jest równoznaczne z brakiem współpracy i odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z tego względu organ pierwszej instancji uprawniony był do ustalenia opłaty Skarżącej w drodze decyzji administracyjnej w maksymalnej wysokości. I tak ustalona dla Skarżącej opłata w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą wnoszoną przez Panią J.B., w okresie od 18 listopada 2019r. do 30 listopada 2019r. wynosi 1 357,81 zł, w okresie od 1 grudnia 2019r. do 31 marca 2020r. wynosi 3 133,41 zł miesięcznie, w okresie do 1 kwietnia 2020r. do 30 kwietnia 2020r. wynosi 2 965,88 zł, a w okresie od maja 2020r. do 311ipca 2020r wynosi 3 007,88 zł miesięcznie, co łącznie wynosi 25 880,97 zł. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że ustalenie opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej jest obligatoryjne, jeżeli spełnione zostały warunki określone w ustawie o pomocy społecznej. Ustalenie opłaty zależy wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej. Inne okoliczności, dotyczące kosztów utrzymania w tym sytuacji rodzinnej czy zdrowotnej mogą stanowić podstawę do zwolnienia z tej odpłatności. Skoro Skarżąca nie przedstawiła informacji niezbędnych, by dokonać oceny jej sytuacji dochodowej, pomimo zobowiązania jej do tego i pouczenia o konsekwencjach odmowy przez organ, to należało uznać za zasadne ustalenie opłaty w pełnej wysokości. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 22 lipca 2021r. wniosła P. B. ( dalej jako: "skarżąca") reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1/ rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 61 w zw. z art. 8, art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez ich niezastosowanie i ustalenie odpłatności za pobyt Pani J. B. w rażąco zawyżonej wysokości, nieadekwatnej do ponoszonych przez skarżącą wydatków i osiąganych dochodów; 2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie, mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu, podczas gdy skarżąca się nie sprzeciwiała się przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, jak również współpracowała w toku postępowania administracyjnego, składając oświadczenie w zakresie obciążających P.B. wydatków (w aktach sprawy): 3) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 61 w zw. z art. 8, art. 10 ust. 4 w zw. z art. art. 61 ust. 2 e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędne zastosowanie, mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu, podczas gdy jak wynika z oświadczenia skarżącej, odpłatność została ustalona w rażąco zawyżonej wysokości, nieadekwatnej do ponoszonych przez skarżącą wydatków i osiąganych dochodów; 4) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędne niezastosowanie i zobowiązanie skarżącej do ponoszenia opłat za pobyt babki w domu opieki społecznej, podczas gdy całokształt okoliczności, powołanych na łamach pisma skarżącej z dnia 17 czerwca 2020 r., w tym sytuacja rodzinna i majątkowa P.B., przemawiały za zwolnieniem skarżącej od obowiązku uiszczania w/w opłaty w całości lub w części; 5) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez bezwzględne uchybienie naczelnej zasadzie proporcjonalności oraz proporcjonalności konstytucyjnej, przy czym nie zaszły jakiekolwiek względy natury prawno-faktycznej pozwalające na zastosowanie odstępstwa od tejże zasady, 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 59 w zw. z art. 60 w zw. z art. 61 w zw. z art. 14 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania, tj. art. 104 k.p.a. mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez zobowiązanie skarżącej do poniesienia kosztów związanych z pobytem babki – J.B. w Domu Opieki Społecznej [...] w R. za okres od dnia 18 listopada 2019 r. do dnia 31 lipca 2020 r., a zatem z mocą wsteczną, naruszając tym samym zasadę lex retro non agit, stanowiącą jeden z elementów demokratycznego państwa prawnego; 7) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 59 w zw. z art. 60 w zw. z art. 61 w zw. z art. 14 w zw. z art. 106 ust. 1 w zw. z art. 8, art. 10 ust. 4ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania, tj. z art. 104 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na zaniechaniu poczynienia ustaleń w zakresie rzeczywistej sytuacji majątkowej i dochodowej skarżącej, a w konsekwencji ustalenie odpłatności za pobyt Pani J. B. w rażąco zawyżonej wysokości, nieadekwatnej do ponoszonych przez skarżącą wydatków i osiąganych dochodów; 8) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 59 w zw. z art. 60 w zw. z art. 61 w zw. z art. 14 w zw. z art. 106 ust. 1 w zw. z art. 8, art. 10 ust. 4ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania, tj. z art. 104 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu oświadczenia skarżącej w zakresie jej rzeczywistej sytuacji majątkowej i dochodowej, a w konsekwencji ustalenie odpłatności za pobyt Pani J. B. w rażąco zawyżonej wysokości, nieadekwatnej do ponoszonych przez skarżącą wydatków i osiąganych dochodów; 9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie, w tym na zaniechaniu ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej i dochodowej skarżącej; 11) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego orzeczenia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, na których oparł się Organ rozpoznający niniejszą sprawę oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, jak również niewyjaśnienie przyczyn zaniechania ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej i dochodowej skarżącej, co uniemożliwia zrozumienie zasadności naczelnych przesłanek, którymi kierował się Organ przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również czyni niemożliwym dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 12) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a polegające na pozbawieniu Strony możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, jak również wypowiedzenia się i składania wniosków co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w trybie art. 10 k.p.a.), do czego Organ był zobowiązany, a czemu, przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego, uchybił, pomijając wniosek skarżącej o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy z uwagi na niezawinioną, obiektywną niemożność stawienia się skarżącej w terminie wskazanym przez organ. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autorka podkreśliła, że organ - przy wydawaniu skarżonej decyzji - dopuścił się naruszenia licznych przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazanych w petitum niniejszej skargi. Organ zaniechał ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i dochodowej P. B.. Podnieść przy tym należy, iż jak konsekwentnie wskazała skarżąca, zarówno na łamach pisma z dnia 17 czerwca 2020 r., złożonego wtoku postępowania administracyjnego, jak również w treści odwołania, datowanego na dzień 22 grudnia 2020 r., że P. B. jest studentką, utrzymującą się wyłącznie z dorywczych prac, będąc okazjonalnie zatrudnianą przez agencje pracy. Skarżąca nie ma - z uwagi na czasochłonny proces edukacji - możliwości podjęcia stałego zatrudnienia, nie posiada także jakichkolwiek oszczędności, nieruchomości bądź mienia ruchomego znacznej wartości. Przy wsparciu matki P. B. zabezpiecza swoje podstawowe potrzeby bytowe oraz pokrywa koszty kształcenia i uprzednich zobowiązań kredytowych, zaciągniętych na potrzeby kontynowania kształcenia oraz operacji narządu wzroku (szczegółowo opisanych na łamach pisma z dnia 17 czerwca 2020 r.). Skarżąca zamieszkuje wraz z matką i pozostaje na jej utrzymaniu. Nieuwzględnienie w/w okoliczności i nieustalenie przez organ rzeczywistej sytuacji dochodowej skarżącej skutkowało natomiast ustaleniem odpłatności za pobyt Pani J. B. w rażąco zawyżonej wysokości, nieadekwatnej do ponoszonych przez skarżącą wydatków i osiąganych dochodów. Nadto, całokształt okoliczności, powołanych na łamach pisma skarżącej z dnia 17 czerwca 2020 r. oraz na łamach odwołania z dnia 22 grudnia 2020 r., w tym sytuacja rodzinna i majątkowa P.B., przemawiały za zwolnieniem skarżącej od obowiązku uiszczania w/w opłaty w całości lub w części. Na potwierdzenie swoich tez oraz wywodów autorka skargi powołała się na wskazane w treści skargi poglądy orzecznicze sądów administracyjnych. W odpowiedz na skargę organ odwoławczy, przedkładając akta sprawy, wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko i twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Mając na uwadze wskazany wyżej zakres kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Organu II instancji nie odpowiada przepisom obowiązującego prawa i istnieją podstawy do usunięcia jej z obiegu prawnego, jak również na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji ją poprzedzającej Prezydenta Miasta R.. W pierwszej kolejności należy nakreślić ramy prawne sprawy. Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a. Rozstrzygnięcia Organów obu instancji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej podjęto w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.). W myśl art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta ( prezydent miasta na prawach powiatu) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 2 ustawy). Ustalenie kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w oparciu o art. 61 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 2 ustawy opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Ustalenie sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej oraz wyliczenie dochodu bądź sumy dochodów wszystkich członków rodziny następuje zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w którym normują postępowanie dowodowe. Warto zauważyć, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy bądź na podstawie decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy. W odniesieniu do dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji pod względem oceny zgodności z prawem niezbędne pozostaje ustalenie czy organ dokonał wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających związek ze sprawą, czy dokonano zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonano jego oceny pod kątem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z regułami postępowania administracyjnego. O ile sposób dokonywania w postępowaniu ustaleń faktycznych stanowi przedmiot regulacji procesowej, o tyle okoliczności wymagające ustalenia wynikają już ze stosowanych przepisów prawa materialnego. W postępowaniu w przedmiocie pomocy społecznej, stosownie do treści art. 106 ust. 4 u.p.s., organ administracji wydaje decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Sam wywiad środowiskowy, ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny (art. 107 ust. 1 u.p.s.), przy czym w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, konieczne jest sporządzenie aktualizacji wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 u.p.s.). Jak wskazuje analiza powołanych powyżej przepisów, rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a do takich należy zaliczy także decyzję będącą przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie może, co do zasady być zastąpiona innymi środkami dowodowymi (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (wyrok WSA w Lublinie z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 519/12). Oznacza to, iż tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie takiego wywiadu środowiskowego, dopuszczalne jest oparcie postępowania dowodowego na innych dowodach. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, organy administracji rozstrzygające w kontrolowanej sprawie, swoje decyzje oparły na argumentacji, że skarżąca P. B. nie współdziałała z organami w odniesieniu do przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, z tego powodu nie ustalono jej sytuacji dochodowej, co jest równoznaczne z uprawnieniem organów do ustalenia opłaty skarżącej za pobyt babki w DPS w drodze decyzji administracyjnej w maksymalnej wysokości. W tym zakresie organy na poparcie swoich twierdzeń powołują notatki urzędowe pracowników MOPS w M. ( k. 7-11 akt administracyjnych) oraz oświadczenie pisemne samej skarżącej z dn. 17 czerwca 2020r. i brak jej odpowiedzi na wezwanie z dn. 7.07.2020r. o wypełnienie druku rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie negując, że skarżąca nie udzieliła informacji o źródłach swoich dochodów i ich wysokości oraz nie przedłożyła dowodów ponoszonych wydatków o które wymieniła w swoim oświadczeniu z dn. 17.06.2020r. – w ocenie Sądu powyższego zachowania nie można bez zastrzeżeń potraktować jako braku współdziałania w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Należy w tym zakresie mieć na względzie okoliczności szczególne wynikające z faktu zamieszkiwania skarżącej poza granicami RP oraz prowadzenia postępowania w czasie obowiązywania na terytorium kraju stanu epidemii. Stanowisko organów orzekających w sprawie jakoby skarżąca uniemożliwiała ustalenie jej sytuacji dochodowej w drodze wywiadu środowiskowego należy tym samym uznać za dowolne i sformułowane z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji pogląd o konieczności zastosowania w sprawie trybu ustalania opłaty zdefiniowanego w art. 61 ust. 2f i 2e u.p.s., który ma zastosowanie wyłącznie wówczas gdy dany podmiot odmawia zawarcia umowy i jednocześnie nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu, nie zasługuje na aprobatę. Lektura akt dowodzi, że w realiach rozpatrywanej sprawy można mówić co najwyżej o odmowie zawarcia przez skarżącą umowy, co wypełnia przesłankę ustalenia opłaty za pobyt babki skarżącej w DPS w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s., który nakazuje uwzględnić sytuację dochodową zobowiązanego (ust. 2 pkt 2 art. 61 u.p.s.), co organ winien rozważyć w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wydanie przez organy obu instancji decyzji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego miało więc istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym wobec braku dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego ( tj. ustaleń objętych rodzinnym wywiadem środowiskowym odnoszących się do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej skarżącej), należy uznać, że organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz podstawowe zasad postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 art. 9 i art. 10 k.p.a. Powyższe przepisy nakazują organom zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonać jego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania zawsze udzielając stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona ustaleń na okoliczność faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącej zgodnie z przepisami art. 107 ust.1 u.p.s. i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dn. 28 sierpnia 2016r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( DZ U z 2017r. poz. 1769), a następnie uwzględniając powyższe ustalenia wyda decyzję odnośnie zobowiązania skarżącej w odniesieniu do opłaty za pobyt babki w DPS. Z uwagi na procesowy charakter stwierdzonych przez Sąd uchybień przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w kwocie 497 zł, na które składa się opłata za czynności radcy prawnego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.