IV SA/Po 76/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. W. na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w K. W. z dnia [...] września 2019 r. w sprawie : Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. W. stwierdza nieważność Załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym : § 6 ust. 2 pkt 1 i 3, § 7 ust. 1, § 10 ust. 3 i 4, § 11, § 17 oraz § 20 UZASADNIENIE Rada Miejska w [...] ( dalej jako : Rada ) dnia [...] września 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze .zm. dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, dalej "u.u.c.p.g." "ustawa" ) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] ( dalej jako : Regulamin). Prokurator [...] wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia nieważności w odniesieniu do § 6 ust.2 pkt 1 i 3, § 7 ust.1, § 10 ust. 3 i 4, § 11, §17 § 20, Regulaminu. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego: - art. 4 ust. 2 pkt l d ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i ograniczenie w § 6 ust. 2 pkt 1 i 3 regulaminu, możliwości naprawy pojazdów poza warsztatami naprawczymi do określonego zakresu i uzależnienie ich od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości . art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i:zobowiązanie właścicieli nieruchomości w §7 ust.1 pkt 1 regulaminu do uprzątania błota, śniegu i innych zanieczyszczeń także z chodników położonych w zdłóz nieruchomości: - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 10 ust. 3 i 4 regulaminu obowiązków w zakresie stanu koszy ulicznych i ich wyposażenie; - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 i 143 § rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20.06.2002r. w sprawie Zasad Techniki prawodawczej poprzez przekroczenie dek]legacji ustawowej i wprowadzenie w §11 załącznika do ucwały obowiązków w zakresie dotyczącym sposobu utrzymywania miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych poprzez częściowe powtórzenie zapisów art.5 ust. pkt 1 ustawy - art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowe i wprowadzenie w §17 regulaminu obowiązku zabezpieczenia nieruchomość po której porusza się swobodnie - art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieprawidłowe określenie w § 20 terenów podlegających obowiązkowej deratyzacji W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z [...] września 2019r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].. Skargę na powyższą Uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a P.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 §3 P.p.s.a. Skarga prokuratora jest także wolna od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego., w tym także z rozporządzeniem Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g.), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowany w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać i modyfikować regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09; dostępne CBOSA). Zgodnie art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA w Krakowie z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada Gminy w niniejszej sprawie mogła, więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego wyraźnie upoważniona (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08; we Wrocławiu z 30 grudnia 2009 r., sygn. aktII SA/Wr 470/09, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić należy się ze skarżącym, że niezgodne z prawem jest rozwiązanie zawarte w Regulaminie w § 6 ust.2 pkt 1 i 3., bowiem art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu w czystości nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż w nim wskazane. Rada przekroczyła delegację ustawową wynikającą z. art. 4 ust. 2 pkt 1 d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wprowadzając ograniczenie w naprawie pojazdu samochodowego poza warsztatami naprawczymi do takich, które są "drobne" i wskazując jednocześnie , że ma się to odbywać w ""sposób nieuciążliwy dla właścicieli sąsiednich nieruchomości". Użycie nieostrych sformułowań przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej", akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych. Ponadto zakwestionowana regulacja ogranicza zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób. Takie ograniczenia mogą być wprowadzane jedynie przepisami o randze ustawowej. Nie może nim być przepis regulaminowy, w dodatku posługujący się niedookreślonym pojęciem. Słuszny jest także zarzut, że naruszenia prawa ma w odniesieniu do § 7 ust. 1 Regulaminu . Zgodzić należy się z Prokuratorem, że obowiązek usunięcia błota, śniegu i lodu Rada rozszerzyła na właścicieli w zakresie chodnika wzdłuż nieruchomości, czego powołany wyżej przepis nie przewiduje nakładając jedynie obowiązki na właścicieli części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tym samym dopuściła się rozszerzenia stosowania art. 5 ust 1 pkt 4 ustawy. Podobnie, na co wskazuje skarżący, ustawodawca nie upoważnił Rady do wskazywania osób odpowiedzialnych za stan sanitarny i techniczny i porządkowy koszy ulicznych, a także do wskazywania sposobu w jaki pojemniki te powinny być wyposażone, co Rada uczyniła w §10 ust. 3 i 4 Ustawodawca w art. 4 ust 2 pkt 2 dał jedynie uprawnie do określenia rodzaju minimalnej pojemności urządzeń, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych urządzeń i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Stąd konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 10 ust. 3 i 4 Załącznika do Uchwały, bowiem przepis ten w sposób nieuprawniony poszerza i powtarza regulację zawarta w art. 5 ust 1 ustawy. Podobnie w § 11 Regulaminu, wprowadzając obowiązek utrzymania miejsc przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych w stanie czystości wskazując sposób takiego działania Rada przekroczyła ustawowe upoważnienie i ponadto dokonała w tym przepisie powtórzenia art. 5 ust.1 ustawy. W § 17 Regulaminu Rada ustanowiła, że właściciele nieruchomości na której pies porusza się swobodnie, zobowiązany jest do jej zabezpieczenia w taki sposób, aby zapobiec wydostaniu się zwierzęcia poza jej granice. W tym miejscu wskazać należy, że celem wprowadzenia przepisów odnoszących się do właścicieli zwierząt jest ochrona przed zagrożeniem z ich strony i uciążliwością dla innych oraz ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzane przepisy muszą jednak zachować proporcje pomiędzy celem jakiemu służą i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami. W § 17 Regulaminu określono natomiast obowiązki właścicieli nieruchomości utrzymujących psy, które przebywają na tych nieruchomościach swobodnie, zobowiązując ich do zabezpieczenia tych nieruchomości w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostawanie się zwierzęcia poza ich obszar. W ocenie Sądu, przywołane postanowienia regulaminu naruszają upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u..c.p.g., albowiem nakładają na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Potwierdza to art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Poza tym, wskazać należy, że w § 17 Regulaminu określając obowiązki wyłącznie właścicieli nieruchomości utrzymujących psy, a pozostawiając poza zakresem uregulowania inne podmioty utrzymujące psy, np. opiekunów psów nie będących właścicielami nieruchomości, nie wypełniono dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w sposób kompletny, albowiem upoważnienie tam sformułowane odnosi się do wszystkich osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie tylko do właścicieli nieruchomości ( wyrok WSA z dnia 4.09. 2019r., sygn.. akt. II SA/Gd 69/19). Do istotnego naruszenia prawa doszło także w postanowieniu § 20 Regulaminu. Przepis ten w założeniu miał być realizacją upoważnienia wynikającego z treści art. 4 ust 2 pkt 8 u.u.c.p.g. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nakazującego wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania oraz poprzez nałożenie przez Radę na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzenia deratyzacji. Tymczasem § 20 Regulaminu nie wypełnia przedmiotowego zakresu upoważnienia. Użycie przez Radę w przedmiotowej Uchwale określenia " obszarach zabudowanych " miasta i gminy [...] nie stanowi "wyznaczenia obszaru". podlegającego obowiązkowej deratyzacji. Celem tej regulacji jak słusznie podnosi skarżący jest bowiem konkretnie określony obszar, który ze względu na szczególne właściwości powinien zostać poddawany w określonych odstępach czasu obowiązkowej deratyzacji. Tym samym Rada w § 20 Regulaminu nie uregulowała prawidłowo i wyczerpująco wyznaczenia obszaru przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji, co stanowi istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze że Uchwała w części narusza prawo w stopniu istotnym, Sąd – działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność § 6 ust.2 pkt 1 i 3, § 7 ust.1, § 10 ust. 3 i 4, § 11, §17 § 20 Załącznika do Uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] .