II SA/Rz 1219/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] na postanowienie Izby Rolniczej z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii co do zajętych składników gospodarstwa rolnego - postanawia – I. odrzucić skargę, II. zwrócić Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym w [...] kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] T.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie . Izby Rolniczej (IR) z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii co do zajętych składników gospodarstwa rolnego. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, a pouczenie zawarte w postanowieniu jest nieprawidłowe. Zdaniem skarżącego, IR nie wykazała, że jako komornik nie zajął on wszystkich nieruchomości będących własnością dłużników. Organ lakonicznie podał tylko, ile nieruchomości zostało zajętych, a ilu nie zajęto. Nie wskazał zaś na podstawie jakich dokumentów ustalił prawo własności dłużników w stosunku do niezajętych nieruchomości. Tymczasem, kwestia zajęcia wszystkich nieruchomości dłużnika ma kluczowe znaczenie dla dalszego prowadzenia egzekucji. W odpowiedzi na skargę IR wniosła o jej odrzucenie, a w razie przystąpienia przez Sąd do merytorycznego rozpoznania skargi, o jej oddalenie. Podkreśliła, że działa ona na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1027), zwanej dalej "u.i.r.", ma osobowość prawną i nie jest organem administracji publicznej. IR podniosła, że uchwałą jej Zarządu z dnia 5 lipca 2019 r. przyjęła Procedurę wydawania opinii na wniosek komornika co do przedmiotów należących do rolnika prowadzącego gospodarstwo, które nie podlegają egzekucji. Skarżone postanowienie zapadło więc na podstawie wewnętrznych regulacji, zgodnie z którymi przysługiwało na nie zażalenie, ale tylko dłużnikowi. Ponadto, wydana opinia odnosi się ściśle do postępowania cywilnego egzekucyjnego. Z tych przyczyn nie można uznać, że sprawa mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Ponadto, Komornik działa jako organ egzekucyjny w oparciu o ustawę o komornikach i ustawę Kodeks postępowania cywilnego, a zatem nie występuje w charakterze strony postępowania, a organu, powołanego do przeprowadzenia egzekucji z majątku dłużnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z przedłożonych do sprawy dokumentów, Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...], w związku z prowadzoną z wniosku wierzyciela A S.A. z siedzibą [....] przeciwko dłużnikom: G.L. i W.L. egzekucją i w związku z zajęciem w jej toku wymienionych nieruchomości tych dłużników, we wniosku z dnia 8 września 2020 r. zwrócił się do IR o wydanie opinii, o której mowa w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie określenia przedmiotów należących do rolnika prowadzącego gospodarstwo, które nie podlegają egzekucji (Dz. U. z 2017r., poz. 1385 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Akt ten został wydany na podstawie delegacji zawartej w art. 830 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm.; dalej: "K.p.c."), wedle którego, Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa oraz Ministrem Finansów określi rozporządzeniem, jakie przedmioty należące do rolnika prowadzącego gospodarstwo nie podlegają egzekucji. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, niezależnie od wyłączeń, o których mowa w § 1, egzekucji nie podlegają nadwyżka inwentarza żywego ponad stado podstawowe oraz przedmioty, o których mowa w § 1 pkt 6, 8, 9, 11-13 i 15, ponad ilości wymienione w § 1, jeżeli komornik, po zasięgnięciu opinii izby rolniczej właściwej ze względu na położenie gospodarstwa rolnego dłużnika, uznaje za niezbędne do prowadzenia tego gospodarstwa. W dalszej części § 2 stanowi (ust. 2), że komornik, w terminie 3 dni po dokonaniu zajęcia, występuje do izby rolniczej, właściwej ze względu na położenie gospodarstwa rolnego dłużnika, z wnioskiem o wydanie, w terminie 14 dni, opinii, o której mowa w ust. 1. Do czasu wydania opinii komornik wstrzymuje się z dokonaniem czynności egzekucyjnych dotyczących nadwyżki inwentarza oraz przedmiotów, o których mowa w § 1 pkt 6, 8, 9, 11-13 i 15. Z kolei w świetle § 2 ust. 3 rozporządzenia, w razie uznania nadwyżki inwentarza żywego oraz przedmiotów, o których mowa w § 1 pkt 6, 8, 9, 11-13 i 15, za niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, komornik umarza postępowanie egzekucyjne w tym zakresie. Mając na uwadze powołane unormowania, IR – powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. – wyraziła negatywną opinię i uznała, że wskazane we wniosku i zajęte składniki gospodarstwa rolnego dłużników W.L. i G.L. są niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W postanowieniu tym IR powołała art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), określanej następnie jako "K.p.a.", § 1 rozporządzenia i § 15 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 swojego Statutu. Według wskazanego § 15 Statutu: Sprawy indywidualne z zakresu administracji rządowej oraz wynikające z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego załatwiane są przez Izbę w trybie postępowania administracyjnego (ust. 1). Decyzje administracyjne w sprawach z zakresu określonego w punkcie 1 wydaje prezes Izby, bądź upoważniony przez niego w formie pisemnej Wiceprezes lub inny członek Zarządu Izby a także przewodniczących Rad Powiatowych Izby (ust. 2). W postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia są: a) w sprawach z zakresu administracji rządowej - wojewoda, b) w sprawach z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze (ust. 3). W tym miejscu należy zauważyć, że brzmienie wskazanego § 15 Statutu Izby stanowi w istocie powtórzenie zapisów art. 6 u.i.r. Merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd uwarunkowane jest tym, by mieściła się ona w zakresie jego kognicji. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Postępowanie w sprawach sądowoadministracyjnych normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określana następnie jako "P.p.s.a.", definiując te sprawy jako te z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne, w których stosuje się przepisy tego aktu z mocy ustaw szczególnych. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 P.p.s.a. Paragraf 2 tego artykułu wskazuje jako dopuszczalny przedmiot skargi: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (pkt 8, pkt 9). Istotny jest także art. 3 § 3 P.p.s.a., który rozszerza zakres przedmiotowy kognicji sądowej o sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Złożona w niniejszej sprawie skarga kwestionuje postanowienie Izby Rolniczej. Jak już wyżej zauważono, kontrola sądowa dotyczyć musi działalności administracji publicznej, która wykonywana jest zasadniczo przez organy administracji publicznej. IR do tej grupy podmiotów zasadniczo zaliczyć nie można, bowiem w świetle art. 3 ust. 1 i ust. 5 u.i.r., jest ona posiadającą osobowość prawną jednostką organizacyjną samorządu rolniczego, który z mocy z kolei art. 1 ust.1 tego aktu powołany został do działania na rzecz rozwiązywania problemów rolnictwa i reprezentowania interesów zrzeszonych w nim podmiotów i ma kompetencje głównie doradczo-opiniodawcze. Wprawdzie Kodeks postępowania administracyjnego normuje również postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, ale tylko wówczas, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 2 K.p.a.). Takim właśnie organem w znaczeniu funkcjonalnym może być także izba rolnicza, o czym przesądza treść art. 6 u.i.r. Stanowi on w ust. 1, że sprawy indywidualne z zakresu administracji rządowej oraz wynikające z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego załatwiane są przez izbę w trybie postępowania administracyjnego. Bez wątpienia jednak postanowienie zawierające opinię Izby w sprawie egzekucji sądowej toczącej się w oparciu o regulacje Kodeksu postępowania cywilnego nie załatwia ani sprawy indywidualnej z zakresu administracji rządowej, ani też sprawy z zakresu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Mimo więc, że na unormowanie takie, które powtórzone zostało w § 15 Statutu, Izba powołała się w treści wspomnianej opinii, to brak podstaw do uznania, że opinię tę wydano rzeczywiście w oparciu o tę regulację. Tak samo należy ocenić wskazanie w treści skarżonego postanowienia art. 106 K.p.a. (dotyczącego sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ tj. od wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), kiedy przedmiotowa opinia wydawana jest w ramach prowadzonej egzekucji sądowej w trybie K.p.c., nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym zastosowanie znajdowałyby przepisy K.p.a. Kwestionowane postanowienie nie jest więc tym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Zaskarżalne w oparciu o powyższe są wprawdzie postanowienia zapadłe w postępowaniu egzekucyjnym, ale prowadzonym w oparciu o ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.). Poza tym, kontrolą sądową mogą zostać objęte także postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, co – jak wyżej wskazano – w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto, w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. chodzi o postanowienia, na które służy zażalenie. Opinia Izby zawiera wprawdzie pouczenie o takim środku zaskarżenia, jednak środek ten nie wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, które przewiduje tego rodzaju opinię, a został przez Izbę wprowadzony na mocy przepisów ustanowionych przez jej Zarząd, który uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. przyjął Procedurę wydawania opinii na wniosek komornika co do przedmiotów należących do rolnika prowadzącego gospodarstwo, które nie podlegają egzekucji. W powołanym art. 3 § 2 pkt 2 chodzi także o postanowienia kończące postępowanie bądź też rozstrzygające sprawę co do istoty. Ze względu na to, że postanowienie Izby ma charakter opinii, trudno przyjąć, by miało przymioty wskazane w powyższym przepisie. Nie można też uznać, że zaskarżone postanowienie zalicza się do kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie zaś – jak w sprawie niniejszej – z zakresu egzekucji sądowej, toczącej się w trybie regulacji K.p.c. Jak już wyżej zaznaczono, kognicja sądu administracyjnego obejmuje także orzekanie w innych sprawach niż wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a., ale w świetle art. 3 § 3 P.p.s.a. dotyczy to przypadków, gdy przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W tym miejscu zauważenia wymaga, że ustawa o izbach rolniczych dopuszcza możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, co czyni w art. 48. Uprawnionym jest w takim wypadku zarząd izby, który może zakwestionować decyzję organu nadzoru stwierdzającą nieważność uchwały organów izby. Jest to jednak sytuacja dotycząca zupełnie innej kwestii niż sprawa niniejsza. Mając powyższe na uwadze przyjęto, że postanowienie Izby Rolniczej z dnia [...] września 2020 r. nie mieści się w zakresie przedmiotowym kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Z tego względu skarga musiała zostać odrzucona, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a. W związku z odrzuceniem skargi zwrotowi stronie skarżącej podlegał uiszczony przez nią wpis od tej skargi, czego podstawę stanowił art. 232 § 1 pkt 1, § 2 P.p.s.a.