VIII SA/Wa 520/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy [...] 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2) odstępuje od zasądzenia od Rady Miejskiej w [...] na rzecz Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była Uchwała Rady Miejskiej w [...] (dalej: Rada Miejska, organ) z 30 marca 2022 r. nr [...]w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy [...], którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Komendanta Gminnego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych w wysokości 25 zł za godzinę akcji ratowniczej oraz 15 zł za godzinę za udział w szkoleniu (dalej: uchwała). Pismem z 24 czerwca 2022 r. Wojewoda [...] (dalej: skarżący, Wojewoda), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej: u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 25a u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z 8 kwietnia 2022 r. został poinformowany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] o naruszeniu prawa przy podejmowaniu przez organ przedmiotowej uchwały, albowiem w głosowaniu nad wysokością ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych brał udział jej wiceprzewodniczący - radny K.W. i, który jest aktywnym działaczem Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Wskazany radny brał udział w głosowaniu, mimo upomnienia, iż konsekwencją niewłaściwego głosowania może być unieważnienie uchwały z uwagi na jej sprzeczność z prawem. W dalszej kolejności Wojewoda, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02, podniósł, że zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Przepis art. 25a u.s.g. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 24 u.s.g., a jego celem jest wprowadzenie gwarancji, mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie jego wykorzystania do własnych korzyści. Jest również zabezpieczeniem przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego oraz uniemożliwia wyciąganie korzyści ze sprawowania mandatu. Nawet wówczas, gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, radny podlega wyłączeniu. Zatem już tylko sama możliwość interesu prawnego wystarcza dla zastosowania art. 25a u.s.g. Wojewoda wskazał, że z jego ustaleń, opartych na protokole sesji Rady Miejskiej z 30 marca 2022 r. oraz imiennych wynikach głosowania, wynika, że wśród radnych, którzy głosowali w sprawie przyjęcia zaskarżonej uchwały był jeden strażak Ochotniczej Straży Pożarnej w [...], któremu ekwiwalent pieniężny będzie wypłacany. W głosowaniu nad przedmiotową uchwałą brało udział 9 radnych z 15 uprawnionych, za uchwałą było 9 radnych. W ocenie skarżącego, mimo iż głos radnego, będącego członkiem ochotniczej straży pożarnej, nie miał wpływu na wynik głosowania, to jednak uchwała dotyczy interesu prawnego tego radnego i jako podjęta z jego udziałem powinna być uznana za nieważną. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz o nieobciążanie jej kosztami postępowania, w tym zwrotem kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu wniosku o odstąpienie przez Sąd zasądzenia zwrotu kosztów postępowania podniosła, że to Rada Miejska pismem z 8 kwietnia 2022 r. zwróciła się do Wojewody o wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru pierwotnie poinformował, że nie unieważni przedmiotowej uchwały w trybie nadzoru i zalecił skierowanie sprawy do Regionalnej Izby Obrachunkowej. Dopiero po upływie terminu do skorzystania przez Wojewodę z własnych uprawnień kontrolnych zdecydował o wniesieniu skargi do Sądu. Zatem, w ocenie Rady Miejskiej, to nie organ wygenerował zbędne koszty postępowania, tylko skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639, z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1585/18, publ. cbosa). Wskazuje się przy tym, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zaskarżona uchwała nie ma charakteru konkretno-indywidualnego, ale zawiera normy o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy, zatem regulacje o charakterze normatywnym i w związku z tym jest aktem prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o Ochotniczych Strażach Pożarnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2490, dalej: ustawa o OSP), zgodnie z którym strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Stosownie zaś do treści art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Ustawodawca w ww. przepisie zawarł instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. Przepis 25a u.s.g. został wprowadzony w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany dla prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 125/13, publ. cbosa). Pod pojęciem interesu prawnego, o którym mowa w art. 25a u.s.g., rozumie się osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 74/12 i NSA z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3940/21, oba publ. cbosa). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 115/13, że dla oceny spełnienia hipotezy ww. przepisu nie ma znaczenia kwestia ewentualnego naruszenia interesu prawnego radnego, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał, czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Przepis art. 25a u.s.g. posługuje się bowiem kategorycznym stwierdzeniem zakazującym brania udziału w głosowaniu, co uzasadnia obiektywne rozumienie pojęcia interesu prawnego. Ocena interesu i skutków ewentualnego naruszenia art. 25a u.s.g. jest wyłączona, bo nawet wówczas, gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, podlega on wyłączeniu. Już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania normy wyrażonej w omawianym przepisie. Z uwagi więc na fakt, że przepis art. 25a u.s.g. posługuje się kategorycznym stwierdzeniem "nie może brać udziału", nie ma potrzeby analizowania wyników głosowania i rozważania, czy udział radnego miał, czy też nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 365/18, publ. cbosa). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że radny K. W. na dzień podejmowania uchwały był członkiem Ochotniczej Straży Pożarnej w [...]. Radny ten brał udział w pracach związanych z podjęciem zaskarżonej uchwały i głosował nad jej uchwaleniem. Potwierdzają to znajdujące się w aktach administracyjnych: lista obecności radnych Rady Miejskiej na sesji z 30 marca 2022 r. (w dniu podjęcia uchwały), protokół z tej sesji, karty głosowania oraz wniosek przewodniczącego Rady Miejskiej z 8 kwietnia 2022 r. o wszczęcie postępowania nadzorczego. Ww. radny brał udział w głosowaniu, mając pełną świadomość, że konsekwencją jego działania może być unieważnienie uchwały z uwagi na jej sprzeczność z prawem, a nadto wiedział, że pozostali działacze OSP wyłączyli się z głosowania (vide: protokół z Sesji Rady Miejskiej z 30 marca 2022 r., wynik głosowania nad uchwałą). Z uwagi na treść i charakter uchwały, w ocenie Sądu, interes prawny wskazanego radnego wyraża się w samym fakcie członkostwa w ochotniczej straży pożarnej i zgodnie z art. 25a u.s.g. nie mógł on brać udziału w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą. Udział radnego w głosowaniu nad uchwałą rady gminy dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Naruszenie to stanowi bowiem uchybienie, które z uwagi na swoją istotę może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3940/21 pul. cbosa, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Interes prawny radnego znajduje swoje źródło w przepisach ustawy o OSP, a konkretnie w art. 15 ust. 1 i 2 tej ustawy. Zaskarżona uchwała podjęta na podstawie tego przepisu stanowi dla członków ochotniczej straży pożarnej podstawę do występowania z roszczeniem do gminy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego. Na postanowienia uchwały będzie mogła się powołać każda osoba będąca członkiem ochotniczej straży pożarnej, która uczestniczyła w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym, organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Komendanta Miejsko-Gminnego Związku Ochotniczych Straży Pożarnych. Jeżeli zatem radny jest członkiem ochotniczej straży pożarnej, której członków dotyczy uchwała, podlega wyłączeniu od głosowania nad nią. Skoro więc bezsporne jest, że w niniejszej sprawie radny K. W. na dzień podejmowania uchwały był członkiem ochotniczej straży pożarnej, której uchwała dotyczy, to podlegał wyłączeniu od udziału w głosowaniu nad jej przyjęciem. Tymczasem, pomimo poinformowania radnego K. W. o konsekwencjach jego głosowania, nie wstrzymał się od tej czynności, wskutek czego zaskarżona uchwała podjęta z jego udziałem jest nieważna. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Sąd przychylił się do wniosku organu i działając na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od Rady Miejskiej na rzecz Wojewody (punkt 2 wyroku). Zgodnie z tym przepisem sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd miał na uwadze, że Rada Miejska niezwłocznie po podjęciu zaskarżonej uchwały, tj. pismem z 8 kwietnia 2022 r., zwróciła się do Wojewody o wszczęcie postępowania nadzorczego i stwierdzenie jej nieważności w trybie art. art. 91 u.s.g. z uwagi na naruszenie art. 25a u.s.g. Wojewoda natomiast, mimo przysługujących mu w tej sprawie kompetencji nadzorczych, nie podjął stosownego rozstrzygnięcia w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, tylko skierował organ do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] (dalej: RIO), która z kolei uznała się za niewłaściwą do rozpoznania wniosku Rady Miejskiej o unieważnienie zaskarżonej uchwały i przekazała sprawę do rozpoznania przez Wojewodę (pisma RIO z 26 maja 2022 r., k.47-48 akt sądowych). Także koszty sądowe w przedmiotowej sprawie wynikają ze świadomego przekroczenia terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę. W ocenie Sądu powyższe okoliczności wyczerpują przesłankę uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., dającego podstawę do odstąpienia od zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (w tym kosztów zastępstwa procesowego dla profesjonalnego pełnomocnika – radcy prawnego A. W., ustanowionego w sprawie, pełnomocnictwo k. 51 akt sądowych).