I SAB/Wr 262/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi S. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu zobowiązania organu administracji do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego z wniosku S. L. dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że w 25 stycznia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 25 marca 2019 r. (data wpływu do organu administracji 1 kwietnia 2019 r.) strona wniosła ponaglenie, przekazane pismem z 30 kwietnia 2019r. Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. W dniu 26 kwietnia 2019 r. skarżąca przybyła osobiście do organu administracji składając odciski palców oraz okazując oryginał paszportu. Pismem z dnia 27 maja 2019 r. wezwano skarżącą do osobistego stawiennictwa oraz przedstawienia dokumentów. W dniu 18 czerwca 2019 r. do organu administracji wpłynęło pismo strony zawierające dokumenty wskazane w wezwaniu. Pismem z 19 lipca 2019 r. organ administracji powołując się na art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpił do właściwych służb z wnioskiem o informację, czy pobyt skarżącej na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia organ administracji powiadomił stronę o przewidywanym terminie rozpoznania sprawy wyznaczając go na 19 października 2019 r. Ponadto powołując się na art. 50 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) wezwał do dostarczenia wskazanych w piśmie dokumentów. W dniu 5 sierpnia 2019 r. do organu administracji wpłynęła odpowiedź Komendy Wojewódzkiej Policji we Wrocławiu informująca, że pobyt skarżącej na terenie RP nie stanowi zagrożeń, o których mowa w piśmie pytającym. Postanowieniem z 29 października 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał za uzasadnione ponaglenie strony wyznaczając termin rozpoznania sprawy na 28 stycznia 2020 r. Stwierdził przy tym, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Pismem z 19 grudnia 2019 r. uzupełniła dokumenty w sprawie. Pismem z 10 stycznia 2020 r. organ administracji wezwał skarżąca o kolejne dokumenty w sprawie, z uwagi nieścisłości w dotychczas przedłożonych. W dniu 10 stycznia; 21 lutego i 5 i 17 marca 2020 r. skarżąca przedłożyła dokumenty w sprawie. Kolejnym wezwaniem z 14 lipca 2020 r. strona została wezwana do przedstawienia dokumentów niezbędnych do wykonywania zawodu, w którym świadczyła pracę. Dokumenty te uzupełniono 21 lipca 2020 r. W dniu 9 lipca 2020 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów wydania decyzji w sprawie. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania organu administracji; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu administracji na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 12.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu m.in. podnosiła, że faktem notoryjnym jest prowadzenie postępowań z zakresu legalizacji pobytu i pracy w sposób rażąco przewlekły. Jedynie grzywny i sumy pieniężne mające charakter sankcyjno – kompensacyjny są w stanie ukrócić przewlekłość organu administracji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślał, że strona od początku zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła niekompletny wniosek (brak zał. nr 1 zgodnego z wymaganym wzorem), w toku postępowania składała ponadto dokumenty rozbieżne w swej treści, co wymagało dodatkowego uzupełnienia. Organ administracji zwracał także uwagę na przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.) wyłączające okres od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. z bezczynności organu administracji. Odnosząc się zaś do żądania zasądzenia sumy pieniężnej wskazywał, że środek ten nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu stosowanym w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co w sprawie nie występuje i nie zostało uzasadnione. W dniu 10 września 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo organu administracji wraz z odpisem decyzji z 31 sierpnia 2020 r., zgodnej z wnioskiem skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć na tym etapie postępowania, nie można uwzględnić wszystkich roszczeń skarżącej. Na wstępie wskazać trzeba, że Sąd rozpoznał sprawę, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym. Dalej stwierdzić należy, podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o Cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Uregulowane w tej ustawie w art. 35 § 1 – 4 i § 5 k.p.a, zasady określające terminy załatwiania spraw wskazują że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie przewlekłości, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem że przewlekłość postępowania to stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie organu administracji w tej sprawie było przewlekłe. Czynności nie charakteryzowały się niezbędną koncentracją, były podejmowane po długich okresach bezczynności. W sumie cała sprawa, na dzień złożenia skargi, procedowana była przez okres niemal 17 miesięcy. Przy czym pierwsze czynności w sprawie, po wpływie wniosku podjęto dopiero po czterech miesiącach i złożeniu przez stronę ponaglenia. Po tym organ administracji kieruje do strony wezwania, a po uzyskaniu dokumentacji nie podejmuje dalszych czynności, pomimo, że strona przedkłada dalsze dokumenty niezbędne do rozpoznania sprawy. W kolejnym okresie postępowania od lipca 2019 r. do stycznia 2020 r. nic się nie dzieje. Dopiero po tej dacie następuje zwiększona aktywność organu administracji. Nie ma jednak wątpliwości, że postępowanie organu administracji cechowała przewlekłość, za którą odpowiedzialność w przeważającym zakresie ponosi organ administracji. Na niego, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego oraz poszczególnymi przepisami k.p.a. nałożony został obowiązek prowadzenia postępowania, dbałości o wezwanie w zakresie uzupełnienia braków formalnych. Czynności te winny być podejmowane sprawnie, w termiach wskazanych na wstępie. Tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło, zaś zarzut, że wniosek nie zawierał prawidłowego załącznika nie może usprawiedliwiać 17 miesięcznej przewlekłości. Oceniając okoliczności faktyczne sprawy Sąd miał na uwadze zapisy powołanej ustawy z 2 marca 2020 r. i wynikające z niej okresy wyłączenia bezczynności organu administracji. Oceniając – stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. - czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy stwierdzić, że tak. Oceniając ten aspekt sprawy koniecznym jest uwzględnienie nie tylko prostego zestawienia terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także okoliczności materialnoprawne sprawy, w tym czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Opisane już fakty dowodzą, że taki charakter ma przewlekłość w tej sprawie, poza naruszeniem terminów rozpoznawania spraw istotny jest nieskomplikowany charakter sprawy oraz postawa organu administracji, który działania podejmuje dopiero po monitach strony. Do rozpoznania wniosku przystąpiono dopiero po wniesieniu ponaglenia, przekraczając terminy wyznaczone w trybie art. 36 § 1 k.p.a. jak i Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Przy czym Sąd ma świadomość, że na sprawność działania organu administracji niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców i wywołana epidemią Covid - 19. Jednakże te okoliczności nie mogą usprawiedliwiać zaniechań, tak co do podjęcia czynności w rozsądnym terminie, jak i pomijania tych, które wynikają z obowiązujących przepisów. Ponadto sytuacja kadrowa pomimo ogromnego napływu wniosków nie zmienia się od dobrych kilku lat. Stąd też, w okolicznościach tej sprawy, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu administracji w rozpoznaniu wniosku strony, należało uznać za rażące. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej, Sąd mając na uwadze zasadę wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. uznał, że uzasadnione jest zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie wskazanej w sentencji orzeczenia. W tym względzie wzięto po uwagę fakt, że w sprawie została wydana już decyzja zgodna z wnioskiem strony. Ponadto wniosek, poza ogólnym wskazaniem celu zasądzania sum pieniężnych w tego tupu postepowaniach prowadzonych z udziałem organu administracji, nie zawierał głębszego, indywidualnego uzasadnienia. Zasądzając wskazaną w sentencji Sąd kierował się charakterem naruszenia prawa przez organ administracji oraz funkcją dyscyplinującą zastosowanej instytucji. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast wobec faktu wydania wobec strony decyzji zgodniej z jej oczekiwaniami, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu administracji do załatwienia sprawy (punkt III wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej mając na uwadze podnoszone przez stronę w skardze okoliczności uzasadniające wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej. Na jej wymiar ma niewątpliwie wpływ czas prowadzenia postępowania ale także sposób uzasadnienia żądania, który w tej sprawie był niezwykle ogólnikowy i nie odnosił się konkretnych okoliczności. Niemniej orzekając w tej sprawie Sąd wziął pod uwagę trudności związane normalnym funkcjonowanie, w tym możliwości swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stres wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy bez możliwości pozyskania jakiejkolwiek informacji o sprawie. Drugą nie mniej istotną przesłanką zasądzenia tej należności na rzecz strony jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka, która ma przymusić organ administracji do sprawnego rozpoznania sprawy skarżącego i innych podmiotów w możliwe szybkim terminie. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).