VI SA/Wa 2128/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi M. O., D. O., A. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej 1. uchla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących solidarnie M. O., D. O., A. K. i M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ", "GITD"), działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku M. O., D. O., A. K. i M. K. (dalej: "Strona", "Skarżący"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "[...]WITD") z [...] września 2015 r. nr [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach. [...]WITD [...] września 2015 r. wydał decyzję nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 zł, za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm., dalej: "P.r.d."). Podstawę faktyczną ww. rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego, który wynosił 11,15 t, na drodze o dopuszczalnym nacisku 10 t, co oznaczało przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej o 1,15 t. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa i nie złożyła odwołania od decyzji [...]WITD z [...] września 2015 r., nie skorzystała również z przysługującego jej prawa i nie złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję. Pismem z 17 kwietnia 2019 r. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WITD z [...] września 2015 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ust. 1 Dyrektywy Rady nr 96/53/WE oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP lub jej uchylenie na podstawie art. 154 K.p.a. i odstąpienia od obciążania stron odpowiedzialnością administracyjną. [...]WITD pismem z 8 maja 2019 r. wezwał Stronę do sprecyzowania swojego żądania. Pismem z 17 maja 2019 r. Strona sprecyzowała swoje żądanie wskazując, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WITD z [...] września 2015 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. w związku z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Strona wskazała na wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. GITD odmawiając stwierdzenia nieważności powyższej decyzji uznał w zaskarżonej decyzji, brak wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W skardze Skarżący zaskarżając decyzję GITD z [...] sierpnia 2019 r. wniósł o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji [...]WITD z [...] września 2015 r., a także o zasądzenie od GITD na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, art. 156 § 1 K.p.a. oraz art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a P.r.d., poprzez ich niezastosowanie w sprawie, powołując się na wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej sygn. akt C 127/17. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż podniesione w skardze. Bezspornym w sprawie jest, że [...]WITD decyzją z [...] września 2015 r. nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł, za naruszenie przepisów P.r.d. w związku z wykonywaniem przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, z przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego, który wynosił 11,15 t, na drodze o dopuszczalnym nacisku 10 t. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że 21 marca 2019 r. TSUE wydał wyrok w sprawie o sygn. akt C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5 t. W konkluzji tego wyroku wskazano, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53AA/E z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Skarżący, nie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, mając na uwadze stanowisko TSUE wyrażone w powyższym wyroku, pismem z 17 kwietnia 2019 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WITD z [...] września 2015 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ust. 1 Dyrektywy Rady nr 96/53/WE oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP lub jej uchylenie na podstawie art. 154 K.p.a. Na wezwanie organu, Skarżący w piśmie z 17 maja 2019 r. sprecyzował swoje żądanie wskazując, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WITD z [...] września 2015 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. w związku z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, powołując się jednocześnie na wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. W ocenie Sądu, kluczowe dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było powołanie się przez Skarżącego na ww. wyrok TSUE 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17, wedle którego niedopuszczalne były istniejące w Polsce masowe ograniczenia w zakresie poruszania się po drogach publicznych pojazdów poniżej 11,5 t. Z obu pism Skarżącego wynikało bowiem jednoznacznie, że jego wolą było wyeliminowanie z obrotu prawnego nałożonej kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, którego nacisk pojedynczej osi napędowej wynosił 11,15 t, a to w sytuacji, gdy TSUE orzekł, że dopuszczany nacisk powinien był, co do zasady, być na poziomie 11,5 t., zaś ograniczenia tej wartości mogą stanowić wyjątek. Wobec tego, mając tak zakreślone żądanie, [...]WITD powinien był wznowić postępowanie i wydać - w oparciu o art. 151 § 1 K.p.a., stosowną decyzję. Co prawda Skarżący nie wskazała jako podstawy prawnej żądania art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., jednakże - z uwagi na brzmienie tej normy – "wznawia się postępowanie jeżeli (...)", [...]WITD tą przesłankę winien wziąć pod rozwagę w tej sprawie i zbadać z urzędu, jako że jest ona bezwzględna - wznawia się postępowanie (nie ma tu bezwzględnego zastosowania zasada skargowości), jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez sąd (w tym przypadku TSUE wyrokiem C-127/17) odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Powinność wykonania wyroku TSUE nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a to w kontekście brzmienia art. 260 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.2004.90.864/2, Traktat o Unii Europejskiej - tekst skonsolidowany uwzględniający zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony, Dz.U.2004.90.864/30, dalej: "TFUE"), w którym zapisano, że jeśli TSUE stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Bez wątpienia adresatami owej traktatowej powinności są wszystkie Państwa członkowskie - w tym Polska, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku poprzez pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148). Nie ulega również wątpliwości, że w świetle konstytucyjnej, ale także traktatowej, zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych. W niniejszej sprawie, w kontekście prawa Skarżącego do skutecznego wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...]WITD z [...] września 2015 r., a to w skutek wydania wyroku TSUE w sprawie C-127/17, na uwagę zasługują również inne wyroki TSUE: z 4 października 2012 r., w sprawie C-249/11 [...] oraz z 19 września 2006 r., wydany w połączonych sprawach C- 392/04 i C-422/04 [...] (C-392/04), [...] (C-422/04), [...]. Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy Państw członkowskich ("Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów''), ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE ("Jeśli Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdza, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań, które na nim ciążą na mocy Traktatów, Państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału") oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE; przyjąć należy, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m.in. na uruchomieniu - w stosunku do ostatecznej, a nawet prawomocnej, decyzji administracyjnej, dostępnych w krajowym postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa (decyzja) poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny w toku tej kontroli nie dopatrzył się żadnych uchybień. Skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej", to adekwatnym w polskim systemie rodzimym trybem postępowania jest wznowienie postępowania (Dział II Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowany "Postępowanie", Rozdział 12 "Wznowienie postępowania"). Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych blisko 60 lat temu przepisów, a więc wykładni uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego, sprzeczność, która na etapie postępowania administracyjnego, bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego, została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza, odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. Nie można przy tym skutecznie zarzucić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność Państwa członkowskiego, służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego (organu) należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Zatem - w powyżej opisanym krajowym mechanizmie proceduralnym, mającym zrealizować wykonanie wyroku TSUE w sprawie C-127/17, a w konsekwencji wzruszyć decyzje, w tym decyzję [...]WITD z [...] września 2015 r., wydaną w oparciu o zakwestionowane przez TSUE normy krajowe, jest kodeksowa instytucja wznowienia postępowania, oparta w art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, także już NSA opowiedział się za tym, że decyzje organów Inspekcji Transportu Drogowego, wydane w oparciu o te same przepisy krajowego prawa co decyzja nakładająca na Skarżącego karę 5.000 złotych, dotknięte zostały naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i które podlegały wyeliminowania z obrotu prawnego w oparciu o ww. normę art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a. W świetle powyższych wyjaśnień, Sąd doszedł do wniosku, ze zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. art. 156 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w sprawie oraz z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy Skarżący powołując się na wyrok TSUE w sprawie C-127/17 dążył do wzruszenia decyzji z [...]WITD z [...] września 2015 r., dla którego w niniejszej sprawie, właściwy był tryb wznowieniowy oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., co organ winien był zbadać z urzędu. Podjęcie i przeprowadzenie postępowania, a następnie rozstrzygnięcie sprawy w istocie, niezgodnie z wolą i interesem Skarżącego doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 9 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wniosku Skarżącego, jako wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 7 K.p.a., a następnie właściwej wykładni przepisów prawa krajowego w zw. z wydaniem wyroku TSUE w sprawie C-127/17, decyzja z [...] września 2015 r. zostałaby wzruszona. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto stołeczne Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym, na podstawie zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia), a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, co poprzedził odwołaniem wyznaczonego w tej sprawie posiedzenia jawnego. Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.