II SAB/Wr 988/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1300 zł (tysiąc trzysta złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Z. K., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 9 VI 2022 r. złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 2; art. 36 i art. 61 § 4 kpa. Zgłoszono żądanie: stwierdzenia bezczynności organu i przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1.000 zł; przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 ppsa; skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że problemy kadrowe wydziału nie pozwalają na szybsze załatwianie spraw wpływających do organu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę nie każde bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało charakter rażący. Akta administracyjne wskazują, że skarżąca, działająca przez pełnomocnika, złożyła wniosek w dniu 13 V 2021 r. Zawiadomieniem z dnia 13 V 2021 r. organ poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, ustalając go na dzień 13 V 2022 r. Następnie pismem z dnia 30 VI 2021 r. organ zwrócił się, w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35, ze zm), do organów kontrolnych o ocenę pobytu skarżącej w Polsce. Odrębnym pismem z dnia 30 VI 2022 r. organ poinformował skarżącą o terminie zakończenia postepowania, określając go na 30 IX 2021 r. Jednocześnie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie odpisu aktu urodzenia córki i dokumentu potwierdzającego jej obywatelstwo. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 13 VII 2021 r. skarżąca uzupełniła wniosek. W dniu 9 VIII 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo KW Policji we Wrocławiu pozytywnie opiniujące pobyt skarżącej w RP. Następnie pismem z dnia 22 IX 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji o stanie sprawy. Z kolei pismem z dnia 23 X 2021 r. złożono ponaglenie, które zostało przekazane do organu II instancji w dniu 25 XI 2021 r. W dniu 19 XI 2021 r. organ zwrócił się do Placówki Straży Granicznej w Legnicy o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego odnośnie do osoby skarżącej. Dokumentacja z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego została przekazana organowi w dniu 9 XII 2021 r. Postanowieniem z dnia 10 XII 2021 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 10 III 2022 r. Decyzją z dnia 5 VII 2022 r. Wojewoda Dolnośląski udzielił zezwolenia skarżącej na pobyt czasowy w RP do dnia 5 VII 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest zasadna. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopusz-czalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) ponagleniem wniesionym do administracji publicznej na niezałatwienie sprawy w terminie. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzaju sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano strona wniosła ponaglenie. Wskazaną okoliczność sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona wykazała wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na bezczynność. Nie stwierdzając formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu i uznał, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku, jaki złożył skarżący ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.). Natomiast z przewlekłością w prowadzonym postępowaniu mamy do czynienia wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi pewne czynności w sprawie, ale są to czynności pozorne, niezmierzające do załatwienia sprawy. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie i szybko, ale także posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na marginesie można dodać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie sądu analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności i przewlekłości. Jak wynika z akt sprawy wniosek w sprawie został złożony 13 V 2021 r. Organ administracji publicznej nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Przedstawiona wcześniej charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności sąd stwierdził bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie noszą cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (pkt II wyroku). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1300 zł (pkt IV wyroku), biorąc pod uwagę z jednej strony czas oczekiwania przez wnioskodawcę na rozpoznanie sprawy, a z drugiej stosowaną w sądzie praktykę w tym zakresie. Trzeba także pamiętać, że zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z czasem trwania postępowania wynikłym z bezczynności organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła odpowiednią sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Zdaniem Sądu zasądzona kwota stanowi dla organu formę także represji, i w tym świetle za niezasadne Sąd uznaje wymierzenie organowi grzywny (pkt V wyroku). Jednocześnie mając na względzie, że sprawa skarżącej została załatwiona w prawem przewidzianej formie, Sąd odstępuje od zobowiązania organu do wydania aktu i w tym zakresie umarza postępowanie (pkt III wyroku). O kosztach (pkt VI wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składa się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.