II SAB/Wr 468/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi O. L. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.500 (słownie: dwa tysiące pięćset) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE O. L., działając osobiście, złożyła do wojewódzkiego sądu administracyjnego w dniu 23 I 2022 r., po złożeniu w dniu 17 XII 2020 r. ponaglenia, skargę na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania administracyjnego z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 23 IX 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewody Dolnośląskiego wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę i do wniesienia skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia, nadto przekroczył wszelkie terminy ustawowe. W petitum skargi wniesiono o zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wy-roku; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa w kwocie 10000 zł, nałożenie na organ grzywny w wysokości w kwocie 10000 zł, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarga zarzuca naruszenie art. 36 § 1; 37 § 5; 35 § 1 i 3 kpa. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że problemy kadrowe wydziału nie pozwalają na szybsze załatwianie spraw wpływających do organu. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę nie każde bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało charakter rażący. Wojewódzki sąd administracyjny zważył: Skarga jest zasadna. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wniosek w sprawie został złożony 23 IX 2019 r. do organu osobiście i w tej dacie organ poinformował wnioskodawczynię o planowanym zakończeniu postępowania do 23VII 2020 r., dalej dnia 5 XI 2019 r. PUP poinformował organ o niemożności zatrudnienia Polaka na stanowisku pomocnik magazyniera z uwagi na brak chętnych na to stanowisko. Następnie strona wystosowała informację do organu o zmianie pracodawcy dnia 20 IV 2020 r. W dniu 17 VII 2020 r. do organu wpłynęła prośba wnioskodawczyni o wszczęcie postępowania w sprawie, a 17 XII 2020 r. złożyła ponaglenie, przekazane do organu II instancji 19 I 2022 r. Dalej strona dołączyła do akt nowy paszport, a 12 X 2021 r. złożyła wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy, a 14 X 2021 r. poinformowała o zmianie adresu. Następnie do organu wpłynęło pismo z prośbą o wydrukowanie karty pobytu bez miejsca zameldowania. Jedenastego stycznia 2022 r. wnioskodawczyni dołączyła do akt kolejne dokumenty. Dopiero wraz z przekazaniem do organu II instancji 19 I 2022 r.(!) ponaglenia; w tej samej dacie organ zwrócił się do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i zawiadomiono stronę o planowanym zakończeniu postępowania do 19 IV 2022 r. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopuszczalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na bez-czynność ponagleniem wniesionym do administracji publicznej na niezałatwienie sprawy. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzajów sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano strona wniosła ponaglenie, jednakże nie odniosło ono zamierzonego skutku, a przekazane został do organu odwoławczego dopiero 19 I 2022 r., tj. z ogromnym uchybieniem terminu z art. 37 § 4 kpa. Wskazaną okoliczność sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona wykazała wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na przewlekłość. Akta sprawy wskazują, że organ zwrócił się do kompetentnych organów o udzielenie informacji w zakresie braku niebezpieczeństwa w przypadku wjazdu i pobytu na terytorium RP wnioskodawczyni, ale zrobił to dopiero w związku z wniesieniem ponaglenia. Nie stwierdzając formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi Sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu przewlekłości i uznał, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku jaki złożyła strona skarżąca ubiegając się o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Pojęcie bezczynności/przewlekłości organu w postępowaniu administracyjnym wynika z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującego instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokona-na, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie i szybko, ale także posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na marginesie można dodać, że w sytuacji, gdy zarzucany stan przewlekłości ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. - tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności/przewlekłości oraz oceny jej cha-rakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). W ocenie Sądu analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej przewlekłości. Jak wynika z akt wniosek w sprawie do organu wpłynął 23 IX 2019 r. Organ administracji publicznej nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Przedstawiona wcześniej charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu, Sąd uznał (w pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie nosi cechy rażące-go naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W ocenie Sądu, sposób prowadzenia postępowania przez organ w niniejszej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). W ocenie Sądu termin taki jest wystarczający. Natomiast żądanie skargi o obciążenie organu grzywną jest nadmiernym obciążeniem dla Wojewody, skoro przyznano stronie kwotę pieniężną, zatem skarga w tym zakresie podlega oddaleniu. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku (łącznie cały 2020 r., cały 2021 rok oraz ponad miesiąc 2019 r.), a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Trzeba także mieć na względzie okoliczność, że na dzień wniesienia skargi sprawa nie została dalej zakończona, a także Sądowi nic nie jest wiadomym, aby w dacie wyrokowania zakończenie postępowania nastąpiło. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). Jak już wcześniej wskazano oddalił Sąd skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny bowiem, zdaniem sądu, przyznanie sumy pieniężnej będzie wystarczającą dolegliwością dla organu. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej została wartość wpisu jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.