II SA/Lu 129/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Z. oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 28 lutego 2020 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga P. Z. na uchwałę nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2019 roku w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z." (Dziennik Urzędowy Województwa L. z 2019 roku, poz. [...]). W złożonym piśmie zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i przekroczeniu delegacji ustawowej polegającym na umieszczeniu w § 2 pkt 1 załącznika do uchwały terminu do uprzątnięciu błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń. Wskazując na powyższe oraz w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1 w zakresie w jakim zakreślono termin do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w § 2 pkt 1 załącznika do uchwały stanowiący przedmiotowy regulamin zawarto unormowanie, według którego właściciele nieruchomości powinni niezwłocznie uprzątnąć błoto, śnieg, lód z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Niemniej jednak określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, która ogranicza się jedynie do określenia rodzaju nałożonego obowiązku. Tym samym regulamin może wyłącznie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych wyżej zanieczyszczeń. Brak jest natomiast upoważnienia do określania terminu jego wykonania. Jak podkreślił skarżący, gdyby ustawodawca uznał za niezbędne przekazanie uprawnienia także w tym zakresie radzie gminy to wprost zapisano by takie uprawnienie w upoważnieniu ustawowym, jak ma to miejsce w pkt 3 tego ustępu w odniesieniu do obowiązku określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Strona skarżąca podniosła, że uchwałodawca przekroczył swoje uprawnienia poprzez wskazanie terminu do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń. Przedmiotowy regulamin stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym, zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jego treść powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Oznacza to między innymi konieczność ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji i dokładnego zastosowania się do dyrektyw wiążących prawodawcę lokalnego. W ocenie strony skarżącej, unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową należy uznać za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. w zakresie w jakim zakreślono termin do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń, albowiem zakwestionowanie jego treści nie będzie wpływało na obowiązywanie całej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ewentualnie o odrzucenie. Wyjaśnił, że czynności dotyczące usunięcia przeszkód lub zagrożeń w sposób niezakłócający ruchu pieszego i pojazdów, powinny następować w sposób niezwłoczny. Powyższy zapis nie stanowi rozszerzenia zawartego w ustawie obowiązku, a określa jedynie wymagania w tym zakresie. Zawarta w uchwale regulacja jest proporcjonalna i nie nakłada na mieszkańców nadmiernie uciążliwych obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji będzie chodziło więc również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać – a tym bardziej modyfikować - przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Końcowo jeszcze raz należy podkreślić, że warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy stanowią więc tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich i rażących naruszeń. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z. i stanowiącego jej załącznik "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Z." (dalej jak: "uchwała" lub "regulamin") stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm. - dalej jako: "u.c.p.g." lub "ustawa"). Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisem art. 4 ust. 2 W niniejszej sprawie skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku poprzez nałożenie w § 2 pkt 1 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w terminie niezwłocznym, w sposób niezakłócający ruchy pieszego i pojazdów. Należy przy tym wyjaśnić, że § 2 regulaminu nie posiada jednostek redakcyjnych w postaci ustępów, a kwestionowany zapis zawarty został w § 2 pkt 1 regulaminu. Przedmiotowy zarzut, w zakresie w jakim koncentruje się na określeniu w § 2 pkt 1 regulaminu terminu wykonania statuowanego w nim obowiązku poprzez użycie zwrotu "niezwłoczne", nie jest uzasadniony. Niewątpliwie kwestia określania w regulaminach utrzymania czystości i porządku terminu uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie jest jednolicie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niezależnie od istniejących w tej kwestii rozbieżności stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do kontrolowania postanowień aktów prawa miejscowego pod kątem ich celowości, a jedynie legalności, a więc zgodności z prawem. Jak już wyjaśniono gmina posiada uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. W omawianym zakresie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g., przy czym granicę upoważnienia wyznaczał w tym przypadku art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy, stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lidu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wymagania to inaczej warunki, którym ktoś lub coś musi odpowiadać. Zwrotu takiego nie można więc odnosić jedynie do określenia samych zasad wykonania danego obowiązku. Do wymagań dotyczących wykonania danego obowiązku zaliczać należy także wymagania związane z określeniem terminu, w jakim obowiązek taki powinien zostać wykonany. Uchwała, w której określono termin wykonania obowiązku, o którym mowa art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. jest zgodna z prawem, albowiem dyspozycja tego przepisu upoważnia radę gminy do uchwalenia różnego rodzaju wymagań związanych z wykonaniem opisanego w niej obowiązku. Wymagania te mogą dotyczyć tak samej zasady, jak i terminu wykonania tego obowiązku. Jak podnosi się w orzecznictwie ów wymóg "niezwłoczności" na gruncie tego przepisu należy uznać za dorozumiany – zgodnie z regułą, że skoro nie określono terminu realizacji obowiązku administracyjnego to należy to uczynić bez zbędnej zwłoki po zaktualizowaniu się tego obowiązku. Stanowisko takie uznać należy za trafne i odnieść je również do § 2 pkt 1 regulaminu. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do uznania, że zobowiązany miałby niczym nie ograniczoną dowolność w określeniu terminu wykonania obowiązku. Prowadziłoby to do absurdu albowiem przyjęcie przykładowo kilkumiesięcznego terminu do uprzątnięcia śniegu czy lodu byłoby w istocie tożsame z zaniechaniem wykonania obowiązku. Wyartykułowanie więc w uchwalanym regulaminie dorozumianego terminu wykonania obowiązku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. w sposób jasny i jednoznaczny, uznać należy nie tylko za zgodne z prawem, ale także i z zasadami prawidłowej legislacji. Choć sformułowanie "niezwłocznie" nie posiada definicji legalnej to jednak biorąc pod uwagę obszerny dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego, jego interpretacja nie nastręcza większych trudności. Niezwłocznie, czyli w zwykłym toku czynności i bez zbędnej zwłoki. Z tych też względów skarga dotycząca określenia w § 2 pkt 1 regulaminu terminu wykonania statuowanego w nim obowiązku poprzez użycie zwrotu "niezwłoczne" podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.