I SAB/Wa 220/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), sędzia WSA Iwona Kosińska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi B. H., L. O. i B. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE Pismem z [...] stycznia 2019 r. B. H., L. O. i B. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r., nr [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości: obręb nr [...], karta mapy nr [...], działka nr [...] wpisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Skarbu Państwa, o powierzchni [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] nr [...], zainwentaryzowanej w grupie 1, karta inwentaryzacyjna nr [...], działka rolna będąca w użytkowaniu Rejonowej Spółdzielni [...] w [...] - w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w [...] w obrębie [...]. Wnieśli o nakazanie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wydania w terminie 30 dni decyzji rozpoznającej wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że wnioskiem z [...] stycznia 2018 r. zwrócili się do Ministra o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r. Następnie wezwaniem z [...] listopada 2018 r. wezwali organ do wydania decyzji do dnia [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] listopada 2018 r. Minister zobowiązał się do wydania decyzji do dnia [...] stycznia 2019 r., jednakże termin nie został dotrzymany. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania oraz podjęte czynności. Przywołał treść wyroków NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12 i WSA w Poznaniu z 16 listopada 2016 r., IV SAB/Po 73/16 oraz wskazał, że w jego ocenie nie można uznać, że podejmowane czynności miały charakter pozorny. Prowadzone przez organ postępowanie ma na celu zebranie pełnej dokumentacji, która niezbędna jest do wydania prawidłowego orzeczenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2019 r., I SAB/Wa 32/19, zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r., nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyrokiem z 29 maja 2020 r., I OSK 2879/19, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2019 r., I SAB/Wa 32/19 i przekazał sprawę do pontonowego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia "przewlekłość postępowania", albowiem interpretacja tego pojęcia dokonana przez sąd w istocie wyczerpywała definicję "bezczynności" organu. Ponadto sąd pierwszej instancji dokonał wadliwiej konstrukcji uzasadnienia, wskazującą na jego wewnętrzną sprzeczność, przekładającą się również na brak spójności pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem. NSA wskazało, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy sąd wojewódzki uwzględni prezentowane w uzasadnieniu rozważania prawne. W szczególności przy ocenie stanu faktycznego będzie miał na uwadze przedstawione definicje "bezczynności" organu i "przewlekłości" postępowania oraz potrzebę odpowiedniego zaprezentowania swojego stanowiska w uzasadnieniu wyroku. Zachowanie tych wytycznych pozwoli sądowi na prawidłową subsumcję prawną ustalonego stanu faktycznego. Zadaniem sądu wojewódzkiego będzie jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy działania organu w niniejszej sprawie wyczerpują znamiona jednej z postaci zwłoki w załatwieniu sprawy, a także ewentualną ocenę charakteru takiego stanu (czy nosi on cechy rażącego naruszenia prawa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z treścią art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd orzekający jest więc związany wykładnią zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r., I OSK 2879/19. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Definicje ustawowe pojęć bezczynności organu i przewlekłości postępowania, zawarto w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zwłoka organu w załatwieniu sprawy, mogąca wystąpić w dwóch wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. postaciach (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), z uwagi na systemową spójność prawa nie powinna być rozumiana inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Inne są więc kryteria oceny wystąpienia bezczynności (obiektywne przekroczenie terminów procesowych przez organ – tak ustawowych, jak i wyznaczonych przez organ w trybie art. 36 k.p.a.), a inne dla stwierdzenia przewlekłości (ocena okoliczności konkretnej sprawy, również subiektywnych kwestii związanych z działaniem organu). Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13). Przy tym bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z: 20 marca 2019 r. I OSK 1987/18 i z 9 października 2018 r. I GSK 27/19). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w formalnej bezczynności (nie naruszył terminów załatwienia sprawy), prowadzi postępowanie ponad niezbędny czas do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. "Przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jest to aktualnie wykładnia w zasadzie jednolicie przyjmowana w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1039/17, z 5 grudnia 2017 r., II OSK 772/17, z 25 stycznia 2018 r., II GSK 3750/17 i z 13 lutego 2018 r. I FSK 809/16). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że brak było podstaw do zarzucenia organowi prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r. wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2018 r. Po otrzymaniu przedmiotowego wniosku organ pismem z [...] marca 2018 r. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie akt sprawy, które wpłynęły do organu w dniu [...] kwietnia 2018 r. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. odesłał do [...] Urzędu Wojewódzkiego niepoświadczone kopie akt sprawy celem potwierdzenia ich za zgodność z oryginałem. Następnie organ pismami z [...] kwietnia 2019 r. organ wystąpił do 1) Ministra Inwestycji i Rozwoju o przesłanie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], wraz z klauzulą ostateczności i aktami, na podstawie których decyzja została wydana; 2) Prezydenta [...] o przesłanie dokumentów, tj.: zaświadczenia bądź dokumentów z ewidencji gruntów obrazujących aktualny stan działki nr [...] oraz na dzień komunalizacji z mocy prawa - [...] maja 1990 r. oraz dokumentów obrazujących podział tej działki. Ponadto zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. poinformował strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Organ w dniu [...] czerwca 2018 r. otrzymał nadesłane przez Wojewodę [...] akta sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1994 r. Następnie pismami z [...] czerwca 2018 r. Minister ponownie wystąpił do Prezydenta [...] o nadesłanie stosownych dokumentów. Prezydent Miasta [...] nadesłał dokumenty przy piśmie z [...] czerwca 2018 r., które wpłynęły do organu [...] czerwca 2018 r. Pismem z [...] września 2018 r. Minister zwrócił się do Prezydenta [...] o udzielenie dodatkowych wyjaśnień. Pismem z [...] września 2018 r. Prezydent [...] udzielił odpowiedzi. Z akt sprawy wynika również, że organ wielokrotnie zwracał się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o przesłanie żądanej dokumentacji (pisma z [...] czerwca 2018 r., [...] września 2018 r., [...] listopada 2018 r., [...] listopada 2018 r.). Odpowiedź na powyższe wystąpienia wpłynęła dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r. W toku dalszego postępowania organ pismami z [...] stycznia 2019 r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] w [...] o wskazanie, kto, dla jakich nieruchomości i na jakiej podstawie był wpisany w dniu [...] maja 1990 r. jako właściciel w księdze wieczystej [...] oraz do Prezydenta [...] o przesłanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów dotyczącego działek [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonych w [...] w obrębie [...]. Odpowiedź Prezydenta [...] wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2019 r., natomiast sąd powszechny nie udzielił odpowiedzi na wystąpienie. Ponadto z akt sprawy wynika, iż Minister kilkukrotnie pismami z [...] czerwca 2018 r., [...] września 2018 r., [...] listopada 2018 r. oraz [...] stycznia 2019 r., informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że organ w trakcie prowadzonego postępowania podejmował szereg czynności mających na celu zgromadzenie materiału dowodowego. Nie można zatem uznać, iż organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, że podejmował czynności w dużych odstępach czasu, podejmował czynności pozorne czy nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy. Wręcz przeciwnie, analiza akt sprawy wskazuje, iż organ systematycznie gromadził materiał dowodowy i regularnie, w miarę pozyskiwania kolejnych dokumentów, występował o brakującą niezbędną dokumentację, czy dodatkowe wyjaśnienia. Nie można zatem uznać, że organ prowadził postępowanie ponad niezbędny czas do jej załatwienia, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a. Brak jest podstaw, aby zarzucić organowi działanie opieszałe, niesprawne lub nieskuteczne. Przedmiotowa sprawa z uwagi na obiektywne trudności w zgromadzeniu materiału dowodowego nie mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Jednocześnie organ wykonywał czynności wymienione w art. 36 k.p.a., informując strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin jej załatwienia. Przy czym wyznaczenie kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania (trudności ze zgromadzeniem materiału dowodowego). Sąd, dokonując powyższej oceny, miał również na względzie datę wpływu do organu wniosku o stwierdzenie nieważności ([...] stycznia 2018 r.) oraz charakter postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym Mając na uwadze powyższe sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.