II OSK 2235/21

SENTENCJA Dnia 16 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 814/20 w sprawie ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 7 października 2019 r., nr SKO.PZ-71/3595/535/2019 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 814/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Kielcach i decyzję Wójta Gminy Piekoszów z dnia 18 czerwca 2019 r. (przyp. Sąd I instancji błędnie oznaczył datę "2018 r."), nr IRO.6730.218.2017, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez SKO dwóch decyzji kasatoryjnych z 8 czerwca 2018 r. i z 11 lutego 2019 r.) Wójta Gminy Piekoszów wydał w dniu 18 czerwca 2019 r. decyzję nr IRO.6730.218.2017, którą ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. [...],[...], obręb [...], gmina Piekoszów. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją SKO w Kielcach utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przytoczono obowiązujące przepisy prawa. Kolegium uznało, że analiza decyzji i dołączonych dokumentów prowadzi do wniosku, że stawiane przepisami prawa wymogi (w tym m.in. z art. 52 ust. 2 pkt 2, art. 54 ust. 1 pkt 1-3, w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2020 r. poz. 293, zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz § 3 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zostały spełnione, to zaś uprawniało organ I instancji do ustalenia warunków zabudowy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie ich uchylenia. Wniósł także o dopuszczenie dowodów w postaci załączonych dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO w Kielcach wniosło o je j oddalenie. Podtrzymało swoje stanowisko i wskazało na brak podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. II SO/Rz 43/20, WSA w Rzeszowie wyłączył sędziów i asesora WSA w Kielcach od udziału w sprawie, zaś NSA postanowieniem z 21 lipca 2020 r., sygn. II OW 129/20, wyznaczył WSA w Rzeszowie do rozpoznania sprawy. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Rz 814/20, WSA w Rzeszowie przywrócił termin do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Natomiast postanowieniem z 11 marca 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2021 r. pełnomocnik uczestnika postępowania B. P., odnosząc się do zarzutów skargi, zawnioskował o jej oddalenie, podkreślając, że stanowią one jedynie polemikę z prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Jako niezasadny uznał argument o pominięciu osoby skarżącego w toku prowadzonego postępowania. Inwestor w sposób należyty przedstawił miarodajne i ostateczne parametry. Inwestycja realizowana będzie na gruntach, które położone są nieopodal nieruchomości na której istnieje zabudowa zagrodowa oraz nieruchomości zasiedlone budynkami jednorodzinnymi. Ustalone wskaźniki dla projektowanego obiektu nie naruszają ładu przestrzennego i estetyki przestrzennej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 814/20, uwzględniając skargę, wskazał, że z tekstu analizy wynika, iż granice obszaru analizowanego "określono uwzględniając obszar wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, tereny bezpośrednio do niego przylegające jak również tereny zabudowy wzdłuż drogi powiatowej". Uwzględniono to, że na teren inwestycji składają się dwie działki z czego jedna stanowi obsługę komunikacyjną – [...], zaś druga – [...], jest związana z faktyczną lokalizacją inwestycji. Za front działki uznano granicę pomiędzy ww. działkami – szerokość frontu działki objętej wnioskiem – ok. 27,5 m. W tym miejscu należy stwierdzić, że wyłącznie front działki nr [...] mógł w niniejszej sprawie stanowić podstawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego celem ustalenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Działka nr [...] ma stanowić wyłącznie obsługę komunikacyjną terenu planowanej inwestycji (działka ta pozwala połączyć teren inwestycji z drogą publiczną), dlatego jej granice nie mogą być wyznacznikiem do określania granic obszaru analizowanego. Kierowanie się granicami działki dojazdowej do terenu inwestycji doprowadziłoby do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizowanego i naruszenia przepisów u.p.z.p. o konieczności zachowania kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 wskazuje jednak, że działka nr [...] nie znajduje się wcale w centrum obszaru analizowanego, a trzykrotną szerokość frontu działki przyjęto jedynie w stosunku do 2 stron działki – strony przylegającej do drogi wewnętrznej - działki [...] i przeciwległej do niej, natomiast obszar analizowany znajdujący się od strony granic z działkami [...] i [...] został wydłużony w obu tych kierunkach, szczególnie zaś wydatnie w kierunku drogi powiatowej, nie ulega więc wątpliwości, że obszar analizowany został znacznie powiększony w stosunku do granic minimalnych jakimi należy kierować się w myśl § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, przez co udało się tym obszarem objąć tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym znajdujące się przy drodze powiatowej – KD. Skarżący słusznie podnosi, że sporządzający analizę nie starał się wyjaśnić i przekonać do przyjętego poszerzenia w korzystnym dla wnioskodawcy kierunku obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest wadliwy. Prawidłowo za front działki przyjęto granicę pomiędzy działką drogową, a działką objętą zabudową, jednak granice obszaru analizowanego wyznaczono nie kierując się trzykrotnością szerokości frontowej. Tymczasem organ w niniejszym postępowaniu zobowiązany był precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób obszar ten został wyznaczony, wskazując jego cechy oraz parametry (por. wyrok WSA w Białymstoku z 7 stycznia 2020 r., II SA/Bk 853/19). W części tekstowej analizy ewidentnie brakuje wyjaśnienia dla poszerzenia trzykrotności frontu działki, zwłaszcza w kierunku zabudowy mieszkaniowej przy drodze powiatowej. Jednocześnie niezrozumiałe jest stwierdzenie zawarte w pkt 1, e) dokumentu analizy o braku konieczności rozszerzenia granic obszaru analizowanego poza określony zakres, w sytuacji gdy do takiego poszerzenia doszło, czego wyraźnie dowodzą znajdujące się w aktach sprawy dokumenty. Te okoliczności wskazują na wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, ta natomiast wada uniemożliwia Sądowi ustosunkowanie się do zarzutów dotyczących ustalenia parametrów architektoniczno-urbanistycznych. Na marginesie Sąd wskazał, że zarzucany brak wyznaczenia w decyzji linii zabudowy na działce oddzielonej innymi działkami od drogi powiatowej nie stanowi naruszenia przepisów prawa materialnego, które obligują organ do wiążącego określenia tego parametru w przypadku gdy teren inwestycji graniczy bezpośrednio z drogą publiczną. Sąd podzielił zdanie NSA, iż wolą ustawodawcy było, aby linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich. Nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy (por. wyrok NSA z 4 marca 2011 r., II OSK 406/10). Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto w ocenie Sądu, nie są też zasadne zarzuty podnoszące nieprawidłowości w zakresie ustalenia warunków obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Sąd potwierdził także stanowisko Kolegium o braku konieczności dokładnego wskazywania na mapie będącej załącznikiem graficznym do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy — położenia planowanych miejsc postojowych oraz sytuowania studni. Dotyczy to także innych zaplanowanych obiektów i urządzeń. W niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Niemniej jednak wobec złożonych przez inwestora dokumentów potwierdzających zamiar zasilania obiektu w wodę z sieci, określonej we wniosku o wydanie decyzji alternatywie dostępu do wody, koniecznym jest wyjaśnienie czy wobec planowanej budowy sieci wodociągowej (nie była ona dostępna w terenie w chwili wszczęcia postępowania), inwestor podtrzymuje zamiar budowy studni i czy obiekt mieszkalny wobec ujawnionego zgłoszenia oraz umowy będzie zaopatrywany w wodę z sieci wodociągowej czy też ze studni. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowi uchybienie przepisom art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skoro zachodziła ewentualność zmiany treści rozstrzygnięcia w zakresie inwestycji oraz jej obsługi technicznej. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że w postępowaniu ponownym organ prawidłowo wyznaczy granice obszaru analizowanego (w przypadku rozszerzenia tego obszaru poza granice minimalne wynikające z rozporządzenia, konieczne będzie podanie konkretnych i przekonujących w kontekście zachowania ładu przestrzennego przyczyn takiego działania) oraz wyjaśni kwestię zaopatrzenia obiektu mieszkalnego w wodę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło SKO w Kielcach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia przez błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, która skutkowała przyjęciem, iż obszar analizowany został niewłaściwe wyznaczony; - § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia przez jego niewłaściwą wykładnię i błędne przyjęcie, że wyłącznie granice działki o nr [...] położonej w miejscowości W. mogły w niniejszej sprawie stanowić podstawy do wyrysowania granic obszaru analizy pod kątem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, studni oraz przydomowej oczyszczalni ścieków lub bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, bowiem to tej działki dotyczy wnioskowana zmiana sposobu zagospodarowania, podczas gdy teren działki nr [...] został objęty przez inwestora granicami terenu inwestycji, co nie mogło zostać pominięte przez organy orzekające w niniejszej sprawie. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 59 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że organy pierwszej i drugiej instancji nie mogły stwierdzić spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co z kolei doprowadziło do naruszenia tej regulacji oraz powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, tj. § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w sytuacji gdy została prawidłowo wykonana analiza zabudowy działek sąsiednich i wykazane zostało, że planowana inwestycja może zostać zrealizowana z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa także w zakresie rozstrzygnięć dotyczących parametrów architektoniczno-urbanistycznych projektowanego obiektu budowlanego wraz z infrastrukturą; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 59 u.p.z.p. przez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, ze względu na przyjęcie, że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy w konsekwencji czego doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia i uznanie, że spełnione zostały przesłanki przewidziane tymi przepisami, pomimo braku naruszeń tych przepisów postępowania z uwagi na dokonaną przez Sąd niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez udzielenie błędnych wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie wyrysowania granic obszaru analizy pod kątem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wyłącznie w oparciu o granice działki o nr [...] położonej w miejscowości W., podczas gdy działka nr [...] również została wskazana w załączniku graficznym do wniosku przez inwestora jako teren inwestycji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy nie dokonały ustaleń i analizy zgodności planowanej z intencjami inwestora, co do tego czy wobec planowanej budowy sieci wodociągowej, inwestor podtrzymuje zamiar budowy studni i czy obiekt mieszkalny wobec ujawnionego zgłoszenia oraz umowy będzie zaopatrywany w wodę z sieci wodociągowej czy też ze studni, podczas gdy ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora również dla studni, nie powoduje, iż w przyszłości jeśli wodociąg zostanie zrealizowany będzie on mógł zaopatrywać w wodę planowaną inwestycję. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2021 r., II OSK 2688/18; z 11 października 2022 r., II OSK 1462/21). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, z uzasadnienia tego jednoznacznie wynika, dlaczego WSA w Rzeszowie uwzględnił skargę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, uzasadnienie kwestionowanego wyroku jest zgodne z prawem również w części, w jakiej zawiera wskazania co do dalszego postępowania. Jeżeli chodzi o tę część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, to wspomniane wskazania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownie prowadzonym postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 739/21). W realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji w sposób jednoznaczny wskazał, jakie uchybienia popełniono w związku z wyznaczeniem obszaru analizowanego, a tym samym wiadome jest, jak w tej kwestii powinien procedować organ, ponownie rozpoznając sprawę. Podobnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, powinien uzyskać od inwestora jednoznaczne stanowisko co do wnioskowanego sposobu zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę. Jeżeli chodzi o zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz prawa procesowego tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej, to w istocie dotyczą one jednego zagadnienia. Chodzi mianowicie o to, czy w realiach niniejszej sprawy można uznać, że doszło do istotnego naruszenia prawa w związku z wyznaczaniem granic obszaru analizowanego. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przypomnieć, że zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W myśl zaś § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego odgrywa kluczową rolę w ocenie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Po pierwsze, determinuje odpowiedź na pytanie, czy planowana zabudowa jest w ogóle możliwa. Po drugie, zabudowa istniejąca na obszarze analizowanym determinuje określenie poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych dla planowanej inwestycji. Na tle przywołanego § 3 ww. rozporządzenia należy przyjąć, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1389/19). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi to być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 2650/15). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zarówno w świetle załącznika graficznego do decyzji, jak i części tekstowej analizy, nie budzi wątpliwości, że jako front działki uznano granicę między działką nr [...], na której miała być zlokalizowana planowana zabudowa, a działką nr [...], która miała zapewnić dojazd do drogi publicznej. Tak określony front działki miał szerokość ok. 27,5 m. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniany sposób wyznaczenia frontu działki był zgodny z § 2 pkt 5 rozporządzenia (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Zgodnie z tym przepisem, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy podkreślić, że drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, może być, w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p., również droga wewnętrzna, która następnie łączy się z drogą publiczną (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., II OSK 850/18). Tymczasem, w realiach niniejszej sprawy granice obszaru analizowanego wyznaczono w ten sposób, że trzykrotność frontu działki zachowano jedynie w kierunku wschodnim i zachodnim, natomiast w kierunku północnym i południowym rozszerzono je ponad trzykrotnie względem wartości podstawowej, wynikającej z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zarówno w analizie, jak i w decyzjach, brak jest uzasadnienia dla znaczącego poszerzenia obszaru analizowanego. W każdym razie za takie uzasadnienie nie może być uznane, zawarte w pkt 1 lit. d analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzenie, że jako granice obszaru analizowanego wyznaczono "również tereny zabudowy wzdłuż drogi powiatowej". Brak jest w szczególności rozważań, jakie konkretnie względy, istotne z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego, zadecydowały o tak istotnym poszerzeniu granic obszaru analizowanego. Równocześnie należy wskazać, że oddalenie niniejszej skargi kasacyjnej nie oznacza, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nie mogą poszerzyć obszaru analizowanego. Rzecz jednak w tym, że w analizie oraz w uzasadnieniu ewentualnej decyzji muszą być wskazane konkretne i poddające się weryfikacji podwody takiego postępowania. Bezzasadny okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku ze wskazanym w decyzji sposobem zaopatrzenia nieruchomości w wodę. Rację ma SKO, podnosząc, że organ orzekając w sprawie ustalenia warunków zabudowy, związany jest wnioskiem inwestora, w tym co do planowanego sposobu zaopatrzenia inwestycji w wodę. Zagadnienie to należy jednak odróżnić od kwestii ciążącego na organie obowiązku, wynikającego m.in. z art. 7 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jednoznacznego wyjaśnienia, jaka jest rzeczywista treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że przedłożenie przez inwestora w trakcie postępowania administracyjnego umowy na budowę odcinka sieci wodociągowej uzasadniało wezwanie inwestora do jednoznacznego sprecyzowania wniosku co do sposobu zaopatrzenia w wodę. Trzeba mieć na uwadze, że inwestor już we wniosku z 26 października 2017 r. wskazał alternatywnie na możliwość zaopatrzenia inwestycji w wodę pochodzącą ze studni wykonanej na działce lub z wodociągu. Rację ma Kolegium podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że inwestor nie kwestionował, po otrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w dniu 18 czerwca 2019 r., sposobu, w jaki planowana inwestycja ma być zaopatrzona w wodę. Zgodnie z punktem 4 lit. d osnowy decyzji organu pierwszej instancji, miało to nastąpić z indywidualnego ujęcia – projektowanej studni. Odnosząc się do tego argumentu SKO należy, po pierwsze, wskazać, że organ nie może nadawać wnioskowi inwestora innego sensu niż sformułowany przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., II OSK 870/19). Po drugie, uszło uwadze SKO, że umowa inwestora z Zakładem Usług Komunalnych w Piekoszowie na wykonanie fragmentu sieci wodociągowej została zawarta 3 września 2019 r., a następnie przedłożona na etapie postępowania odwoławczego jako załącznik do pisma z 9 września 2019 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zagadnienie sposobu zaopatrzenia planowanej inwestycji w wodę może być w decyzji o warunkach zabudowy rozstrzygnięte na zasadzie alternatywy zwykłej. W szczególności, dopuszczalne jest wskazanie, że zaopatrzenie w wodę będzie zapewnione za pomocą gminnego wodociągu lub za pomocą studni wykonanej na działce inwestycyjnej. Rzecz jednak w tym, że alternatywa taka powinna wynikać jednoznacznie z treści decyzji o warunkach zabudowy. Warto dodać, że tego rodzaju jednoznaczne rozstrzygnięcie w decyzji o warunkach zabudowy uzasadnione jest również w świetle zasady zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 K.p.a.). Należy w tym kontekście mieć w szczególności na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.) oraz organ rozpoznający zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). Innymi słowy, na dalszych etapach procesu inwestycyjnego nie powinno budzić wątpliwości, w jaki sposób dana inwestycja może być zaopatrzona w wodę. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.