I OW 187/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D.A. o przyznanie zasiłku okresowego i celowego postanawia wskazać Wójta Gminy L. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D.A. o przyznanie zasiłku okresowego i celowego. W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu 10 czerwca 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynął wniosek D.A. przebywającego na terenie miasta S. i nocującego w hotelu przy ul. [...]. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że ostatnie miejsce zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały to [...], Gmina L. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), w przypadku osoby bezdomnej właściwa miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicję osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Ustawodawca z zakresu tego pojęcia wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. W ocenie Prezydenta Miasta S., D.A. jest osobą bezdomną. Przebywa na terenie S., korzystając z usług noclegowych zlokalizowanych w obiekcie przy ul. [...]. Analiza treści umowy z dnia 29 maja 2020 r. jednoznacznie wskazuje, że jej przedmiotem nie jest najem lokalu mieszkalnego, a świadczenie krótkoterminowej usługi noclegowej. Taka treść umowy koresponduje wprost z rodzajem działalności przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...], którego Klasyfikacja działalności PKD została określona pod symbolem [...]. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) ta podklasa obejmuje zapewnienie zakwaterowania w cyklu dziennym lub tygodniowym. Obiekty tu sklasyfikowane zapewniają zakwaterowanie w umeblowanych pokojach, apartamentach z usługami codziennego sprzątania, słania łóżek oraz szeroki zakres usług dodatkowych takich jak: usługi podawania posiłków i napojów, usługi parkingowe, usługi pralni, udostępnianie basenów kąpielowych, pomieszczeń do ćwiczeń gimnastycznych czy urządzeń rekreacyjnych oraz udostępnianie sal konferencyjnych. Przedmiotowa podklasa obejmuje zapewnienie krótkotrwałego zakwaterowania w hotelach, motelach, pensjonatach, oraz innych obiektach hotelowych (np. wotele, botele, novotele, airtele, zajazdy, zamki). Nie obejmuje ona zapewnienia zakwaterowania w domach, mieszkaniach lub apartamentach, włączając umeblowane, w celu dłuższego pobytu, zazwyczaj w cyklu miesięcznym lub rocznym, sklasyfikowanego w odpowiednich podklasach działu 68. Bezspornym zatem jest, że przedsiębiorstwo [...] już z samego rodzaju swojej działalności nie udostępnia lokali w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ludności. W konsekwencji Prezydent Miasta S. stwierdził, że w związku z faktem, że ostatnim miejscem zameldowania D.A. na pobyt stały jest miejscowość [...], Gmina L., organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o przyznanie zasiłku okresowego i celowego, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Wójt Gminy L. Wójt Gminy L. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta S. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że skoro D.A. wynajmuje pokój z dostępem do kuchni i łazienki znajdujący się pod adresem ul. [...] w S. (czego potwierdzeniem jest kserokopia umowy najmu załączona w dokumentacji), zaś podczas rozmowy przeprowadzonej z nim w czerwcu 2020 r. poinformował, iż chce pozostać na stałe w S. – dlatego też zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. – to wyżej wymienionego nie można traktować jako osoby bezdomnej. Centrum życiowe D.A. mieści się zatem w S., a w konsekwencji w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. 2019 r., poz. 1145 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 u.p.s. i to Prezydent Miasta S. jest właściwy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Wójtem Gminy L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D.A. o przyznanie zasiłku okresowego i celowego. Wniosek jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 611 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy D.A. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem zameldowania D.A. na pobyt stały jest Gmina L., [...]. Od czerwca 2020 r. przebywa on na terenie S., korzystając z usług noclegowych zlokalizowanych w hostelu przy ul. [...]. Analiza treści umowy z dnia 29 maja 2020 r. jednoznacznie wskazuje, że jej przedmiotem jest świadczenie krótkoterminowej usługi noclegowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe okoliczności prowadzą do uznania, że D.A. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Miejsca jego pobytu w placówce noclegowej (typu hostel) nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w tego typu ośrodkach jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie można przyjąć, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób. Trafności tego stwierdzenia nie zmienia fakt, że D.A. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. Z tych względów, stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo do ustalenia na rzecz D.A. prawa do świadczeń z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego i celowego jest Wójt Gminy L., jest to bowiem gmina ostatniego miejsca zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały ([...]). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.