I SA/Gl 659/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Asesor WSA Monika Krywow, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – Kolegium, SKO) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm - dalej k.p.a.), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek M. W. (dalej – Skarżący, Zobowiązany), utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...], którym wyjaśniło, że w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...]: 1) rozpoznało zarzut nieistnienia obowiązku z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., 2) dokonało odmiennej od strony oraz wierzyciela kwalifikacji prawnej okoliczności zgłaszanych przez zobowiązanego jako podstawy zarzutu z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (błąd co do osoby zobowiązanego), co jednak nie skutkowało potrzebą uchylenia oraz zmiany postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. (dalej – Prezydent Miasta, wierzyciel) z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych przez Skarżącego zarzutów odnośnie prowadzenia egzekucji administracyjnej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. (dalej – Naczelnik US, organ egzekucyjny) na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] obejmującego należności z tytułu opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłaty parkingowej. Naczelnik US pismem z dnia [...] r. zwrócił się - w trybie art. 113 § 2 k.p.a. - do SKO o wyjaśnienie, czy zgłoszony przez Zobowiązanego zarzut dotyczy art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. - błąd co do osoby zobowiązanego, czy też art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. - nieistnienie obowiązku. Naczelnik US w motywach wniosku wskazał na zalecenia zamieszczone w uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej – Dyrektor IAS) z dnia [...] r. wydanego w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] r. w sprawie zarzutów. Mianowicie Dyrektor IAS powziął wątpliwości odnośnie tego co stanowiło przedmiot rozpoznania przez Kolegium. Dyrektor IAS podniósł, że organ egzekucyjny korzystając z art. 113 § 2 k.p.a. winien wystąpić do Kolegium o wyjaśnienie, który z zarzutów został rozpatrzony przez ten organ, zwłaszcza, że SKO utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., mocą którego wierzyciel oddalił zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium wyjaśniło, że w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] rozpoznało zarzut nieistnienia obowiązku z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz dokonało odmiennej od Strony oraz wierzyciela kwalifikacji prawnej okoliczności zgłaszanych przez Zobowiązanego jako podstawy zarzutu z art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (błąd co do osoby zobowiązanego), co jednak nie skutkowało potrzebą uchylenia oraz zmiany postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Pismem z dnia [...] r. Naczelnik US zwrócił się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że Zobowiązany reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wprost powołując się na art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Wierzyciel odnosząc się do niego wydał opinię negatywną wskazując, że Skarżący nie kwestionuje okoliczności, iż w dniach objętych tytułem wykonawczym pojazd o nr rejestracyjnym [...] korzystał ze strefy płatnego parkowania miasta K. To, w ocenie organu egzekucyjnego, uzasadnia twierdzenie, że Zobowiązany nie kwestionował istnienia obowiązku, lecz dowodził, że jego pojazd, którego dotyczy egzekwowana należność był użytkowany przez jego pracownika – obywatela Ukrainy. Naczelnik US przywołał również wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 702/15, w którym Sąd dopuścił zasadność wniesienia zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego w sytuacji, gdy korzystającym z drogi publicznej jest inna osoba aniżeli właściciel pojazdu. Wobec powyższego, w opinii organu egzekucyjnego, Kolegium w sposób nieuprawniony dokonało samodzielnej zmiany kwalifikacji zarzutu, mimo jego jasnego sformułowania przez Zobowiązanego ze wskazaniem podstawy prawnej. Pełnomocnik Skarżącego pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. również złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniesiono w nim, że uzasadnienie postanowienia SKO z dnia [...] r. jest niepełne i jako dowód wskazano niedokończone zdanie: "Tytuł wykonawczy został przekazany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. jako organu egzekucyjnego właściwego w sprawie, który w dniu." W dalszej części wniosku stwierdzono, że brak było podstaw do przyjęcia, iż korzystającym z drogi publicznej w dniach parkowania pojazdu w strefie płatnego parkowania był Skarżący. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika, zasadnym był zarzut błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). Kolegium nie przychyliło się do stanowiska Skarżącego, jak również organu egzekucyjnego, wobec czego postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] r. W uzasadnieniu po przedstawieniu przebiegu sprawy stwierdzono, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, dokonane w trybie art. 113 § 2 k.p.a. odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji (tu postanowienia) w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. Nie może ono prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności (zob. np. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, Wydanie 3, s. 473). Zwrócono również uwagę, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji, czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzorczych (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1262/16, Lex nr 2495534). W skardze z dnia 27 kwietnia 2020 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Zobowiązanego zaskarżonemu postanowieniu Kolegium zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich całkowite pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy polegające na błędnym przyjęciu, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony przez Skarżącego nie może służyć do weryfikowania, bądź kwestionowania rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., podczas gdy organ miał obowiązek ponownie rozstrzygnąć sprawę w sposób merytoryczny na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.; b) art. 113 § 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] r. wydanego przez SKO w sprawie [...], co w konsekwencji uniemożliwiło Skarżącemu weryfikację, czy zarówno organ, jak i Strony odnoszą się do jednakowego stanu faktycznego; 2) przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 33 § 1 pkt. 1 u.p.e.a poprzez wadliwą wykładnię przepisu i tym samym błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zawnioskowane przez Skarżącego dowody dla potwierdzenia powoływanych przez niego okoliczności należy uznać za niewiarygodne, podczas gdy dowody zebrane w toku całego postępowania jednoznacznie potwierdzają, iż tytuł wykonawczy został wystawiony przeciwko nie tej osobie, która powinna być w sprawie uznana za zobowiązanego, w konsekwencji czego zarzuty złożone pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r., tj. naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 powinny zostać uznane za uzasadnione. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Zobowiązanego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Argumentując podniesione zarzuty pełnomocnik stwierdził, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 127 § 3, a także z art. 7 k.p.a. Kolegium nie dokonało ponownego rozpatrzenia sprawy, a ponadto nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Mianowicie, w opinii pełnomocnika, nie uwzględniło ono dowodów, które jednoznacznie potwierdzają, iż tytuł wykonawczy został wystawiony przeciwko nie tej osobie, która powinna być w sprawie uznana za zobowiązanego. W tej sytuacji, jak podkreślił pełnomocnik, zarzut co do błędu w określeniu osoby zobowiązanej był trafiony. Brak natomiast było podstaw do kwalifikowania okoliczności wskazanych przez Zobowiązanego jako zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W dalszej kolejności pełnomocnik zauważył, że organ nie odniósł się do wszystkich kwestii, które podnoszone były we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mianowicie nie ustosunkował się do kwestii wskazywanego "niedokończonego zdania". Według pełnomocnika, okoliczność ta skutkuje brakiem możliwości zweryfikowania ustalonego przez organ w sprawie stanu faktycznego, na którym oparto podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Reasumując, pełnomocnik uznał, że organ w sposób dowolny, bez logicznego uzasadnienia, a w szczególności bez podjęcia merytorycznego rozpoznania wniosku, utrzymał w mocy własne postanowienie oraz nie odniósł się do wszystkich twierdzeń Skarżącego, które nadal rodzą wątpliwości. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie, którym wyjaśniło zgłoszone przez organ egzekucyjny wątpliwości co do kwalifikacji prawnej zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego w administracji wniesionych przez profesjonalnego pełnomocnika Zobowiązanego. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Zgodnie z art. 113 § 3 k.p.a. na postanowienie to służy zażalenie. Dodać należy, że wspomniane uregulowania, na mocy art. 126 k.p.a., stosuje się odpowiednio do postanowień. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. o sygn. akt II GSK 5166/16 stwierdził, że: "(...) celem orzeczenia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, która może zawierać w odczuciu strony niejasności interpretacyjne. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. (...) w piśmiennictwie przyjmuje się zasadniczo, iż przedmiotem wyjaśnienia jest rozstrzygnięcie (osnowa) zawarte w decyzji, niemniej jednak uznano za właściwe stanowisko, w myśl którego wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji to także wyjaśnienie niejednoznacznych i niejasnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza zaś wtedy, gdy wyjaśnienie wątpliwości co do treści uzasadnienia jest konieczne dla wyjaśnienia treści osnowy decyzji (A. Wróbel: w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 697). W szczególności, konstrukcja prawna, o której stanowi art. 113 § 2 k.p.a., ograniczona jest tylko do wyjaśnienia wątpliwości odnoszących się do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań" (Lex nr 2614866). Według ukształtowanego w orzecznictwie i doktrynie poglądu instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji powinna być stosowana wtedy, gdy treść decyzji jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. (zob. J. Borkowski (w:) A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz,1996, s. 516 Lex). Wyjaśnienie wątpliwości w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też powodować merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 4715/16, Lex nr 2632015). Wyjaśniając treść decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Za niedopuszczalne uznać też należy wkraczanie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. w kwestie zastrzeżone dla trybu uzupełnienia, sprostowania, czy też zmiany decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 425/17, Lex nr 2641718). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ egzekucyjny - w trybie art. 113 § 2 k.p.a. - zwrócił się do Kolegium o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących postanowienia z dnia [...] r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Nadmienić należy, że postępowanie to dotyczyło wyrażenia opinii przez wierzyciela w przedmiocie zarzutów wniesionych przez Zobowiązanego na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Podnoszona przez Naczelnika US niejasność wspomnianego rozstrzygnięcia związana była z kwalifikacją okoliczności przedstawionych przez pełnomocnika Skarżącego, jako zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a. Mianowicie organ egzekucyjny zapytał, czy postanowienie z dnia [...] r. uznawało bezzasadność zarzutu w zakresie błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), czy też w zakresie nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 o.p.). Ustosunkowując się do powyższego zagadnienia Kolegium w postanowieniu z dnia [...] r. wskazało, że rozpoznało zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Wyjaśniło również przyczyny takiego stanu rzeczy. Otóż, według Kolegium, z uwagi na zasadę proporcjonalnego formalizmu oraz cele postępowania w przedmiocie zarzutów, nie było ono związane kwalifikacją prawną zarzutów wskazaną przez pełnomocnika. W tej sytuacji, jak wskazało SKO, skoro okoliczności zaprezentowane w zarzutach należało zakwalifikować jako nieistnienie obowiązku, to w takim zakresie zostały one rozpatrzone, pomimo tego, że pełnomocnik przywołał inną podstawę prawną, tj. art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Powyższe świadczy o tym, że Kolegium odniosło się do zagadnienia zakreślonego przez organ egzekucyjny poprzez wskazanie zarzutu, który był przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu z dnia [...] r. Ponadto SKO uargumentowało z jakich przyczyn odstąpiło od kwalifikacji zarzutu przedstawionego przez pełnomocnika Zobowiązanego. Z tego też względu zasadnym jest stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podkreślić jednocześnie należy, że tryb, w którym wydano zaskarżone postanowienie, nie pozwala na zajęcie stanowiska co do tego, czy Kolegium prawidłowo postąpiło odstępując od wskazanej przez pełnomocnika kwalifikacji zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego w administracji. Odnosząc się do zarzutów skargi przyjąć należy, że nie zasługują one na aprobatę. Otóż, jak wskazano już we wcześniejszej części uzasadnienia, instytucja określona w art. 113 § 2 k.p.a. służy tylko i wyłącznie wyjaśnieniu wątpliwości treści danego rozstrzygnięcia. Tryb ten nie uprawnia do dokonywania nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też do zmiany merytorycznej decyzji, czy postanowienia. Tymczasem argumentacja zaprezentowana w skardze jest polemiką ze stanowiskiem organu, który negatywnie zaopiniował zarzuty odnoszące się do postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu powadzonym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. niedopuszczalnym jest badanie, czy Kolegium prawidłowo odstąpiło od kwalifikacji zarzutów wskazanej przez pełnomocnika Skarżącego, a w konsekwencji czy miało to wpływ na wydane w tej materii rozstrzygnięcie, które swój wyraz znalazło w postanowieniu SKO z dnia [...] r. Pozbawione racji jest również stwierdzenie dotyczące niewyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie. Zarzut ten odniesiono do "niedokończonego zdania" zawartego w postanowieniu z dnia [...] r., które brzmi: "Tytuł wykonawczy został przekazany do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. jako organu egzekucyjnego właściwego w sprawie, który w dniu." Zasygnalizować należy, że zdanie to znajduje się w tej części uzasadnienia, w której SKO relacjonuje przebieg postępowania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga natomiast to, że w rozpoznawanej sprawie rozstrzygane zagadnienie nie jest związane z badaniem prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy (ustalenia stanu faktycznego są istotne przy rozstrzyganiu zasadności zarzutów z art. 33 § 1 u.p.e.a.), lecz dotyczy wyjaśnienia treści konkretnej decyzji/postanowienia. Innymi słowy w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ objaśnia, jak należy rozumieć sformułowania, które są niejednoznaczne dla zobowiązanego lub organu egzekucyjnego. Mają powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).