II SA/Gl 895/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Miasta R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. określił Miastu R. opłatę stałą za odprowadzanie do wód –wód opadowych lub roztopowych w wysokości 95,00 zł za okres 1 stycznia -31 grudnia 2020 r. Materialnoprawną podstawą wydanego rozstrzygnięcia jest art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., powoływanej dalej jako: "u.p.w."), zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, co do której wprawdzie ustawodawca nie określił liczby dni, jednak wnosi się ją w czterech równych ratach kwartalnych, a opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, co wskazuje na to że odnosi się do jednego roku, a zatem należało przyjąć 366 dni jako podstawę obliczeń (pełny rok kalendarzowy 2020). Miasto R. wskazywało w toku postępowania, że dane meteorologiczne wskazują, że średnioroczna ilość dni opadowych dla miasta R. wynosi 167. Na podstawie tych danych, zdaniem strony skarżącej, w przypadku braku określenia w pozwoleniu wodnoprawnym liczby dni z opadami naliczenia opłaty stałej należy przyjąć 167 dni w roku z opadami zamiast 366 dni. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z powołanego wyżej art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. W rozpoznawanej sprawie opłata została zatem określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i wielkości maksymalnego zrzutu wyrażonej w metrach sześciennych na sekundę – określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Miasto R. zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 271 ust 4 pkt 1 u.p.w w zw. z art. 271 pkt 3 i art. 276 u.p.w., poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "czas wyrażony w dniach". Strona skarżąca wskazała, że podstawa obliczenia opłaty powinna być średnia liczba dni deszczowych w roku dla miasta R., która wynosi 167 dni. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – dalej jako: "u.p.w.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm. – dalej zwanego rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r.). Stosownie do art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, uiszcza się opłaty za usługi wodne. Zgodnie z art. 270 ust. 11 u.p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a/ u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Jak stanowi art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na dokonanej przez organ wykładni art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. W ocenie strony skarżącej organ naruszył powołany przepis błędnie uznając za podstawę obliczenia opłaty stałej parametr czasu wyrażonego w dniach bez odniesienia go do ilości dni faktycznego odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez spółkę, dokonując tym samym nieprawidłowego założenia, że w R. codziennie pada, a w związku z tym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych przez spółkę następuje codziennie. Strona skarżąca wskazała, że skoro opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 4 u.p.w., zgodnie z którą dla ustalenia tej opłaty należy przyjmować taką ilość dni w roku, w których może faktycznie, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, dochodzić do odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, zgodnie z którym czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, nie może być rozumiany jako okres rzeczywistego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ciągu roku (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 653/19, LEX nr 2725460; por. także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 838/18, LEX nr 2563729). Wskazać należy, że ustawodawca wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, zmierzał do osiągnięcia odmiennego celu i zróżnicowania charakteru tych opłat. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata ta naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sam sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od różnych dodatkowych czynników np. istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (zob. art. 270 ust. 11 u.p.w.) czy też właśnie dodatkowych parametrów mierzalnych, jak w przypadku faktycznego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (zob. art. 270 ust. 1 u.p.w.). O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej, kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, w tym przypadku odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów. Co istotne, ustawodawca nie określił w żaden sposób dni od ilości których uzależniona jest opłata stała jako dni "z opadami", choć np. w art. 409 ust. 6 u.p.w. wskazał, że operat wodnoprawny sporządzany w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego powinien określać "czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód". Zatem można przyjąć, że ustawodawca, gdy ustanawia normy dotyczące dni "opadowych" wyraźnie je określa w tekście przepisu. Należy również zaznaczyć, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Z kolei z art. 271 ust. 1 u.p.w. wynika, że opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, zaś w art. 271 ust. 6 u.p.w. wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Zatem już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna. Należy zatem przyjąć, że w przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. przewiduje bowiem, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzanych (bowiem każdorazowo ma być to ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata stała - jak już wyżej stwierdzono - ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych - 366). Wyjaśnić należy, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., czynnikami iloczynu branymi pod uwagę przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, poza jednostkową stawką opłaty są wyłącznie: 1) czas wyrażony w dniach i 2) określona w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalna ilość wód, wyrażona w m3/s, odprowadzanych do wód. Oznacza to, że w celu ustalenia wysokości opłaty stałej jako czynnika branego pod uwagę przy obliczeniu iloczynu, z woli ustawodawcy, nie uwzględnia się średniej liczby dni z opadami, a organ ustalający wysokość opłaty stałej nie jest związany tym parametrem. W konsekwencji bezzasadnie podnosiła strona skarżąca w toku postępowania przez organem administracji publicznej, że przyjęty w sprawie do naliczenia opłaty stałej za 2020 r. czas jest niezgodny z ilością dni z opadami. W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.