II SA/Rz 676/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") po rozpoznaniu zażalenia J. D. (dalej: "Inwestorka"/"Skarżąca") na postanowienie Starosty (dalej: "Starosta") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji p.n. "Budowa budynku mieszkalnego, budowa budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy zagrodowej na części działki nr [...] o pow. 0,50ha, obr. D.", utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że na wniosek Skarżącej wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia. W ramach tego postępowania, Wójt Gminy (dalej: "Wójt"), na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), wystąpił do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Wyjaśnił, że decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm., dalej: "ustawa o ochronie gruntów"), organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta. Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n."), uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów, gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi do produkcji rolniczej i w takim przypadku uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Należąca do Skarżącej działka ma całkowitą powierzchnię 3,03 ha i zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków, jest gruntem ornym. Planowane zamierzenie inwestycyjne ma być zlokalizowane na części działki nr [...] o powierzchni 0,50 ha. We wniosku podano, że Inwestorka prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 3,81 ha, a teren części działki nr [...] o powierzchni 0,50 ha stanowi jedyne siedlisko dla przedmiotowego gospodarstwa. Starosta nie zgodził się z zawartym we wniosku stwierdzeniem, że powyższa okoliczność wyłącza obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem z przepisów wynika, że jedno gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową, by mogło korzystać z tego przywileju. Inwestorka jest już właścicielem budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych zlokalizowanych na terenie działki nr [...] o powierzchni 0,78 ha w miejscowości D.. Zatem w przedmiotowej sprawie taka zgoda jest wymagana, co uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W zażaleniu Skarżąca zarzuciła dokonanie błędnej oceny i kwalifikacji projektowanej zabudowy zagrodowej oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy a tym samym przedwczesne przesądzenie, że projekt decyzji nie dotyczy gospodarstwa rolnego, a odrębnego budynku mieszkalnego. Opisaną na wstępie decyzją Kolegium na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a"), art. 60 ust. 1 w zw. z art.53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy ochronie gruntów, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazało, że w myśl z art. 2 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ochronie gruntów, gruntami rolnymi są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi i innymi budynkami służącymi do produkcji rolniczej. W doktrynie przyjęto - w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego - że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla terenu rolnego, ale jedynie dla przedsięwzięć, które są zgodne z rolnym (lub leśnym) przeznaczeniem terenu, a zatem nie prowadzą do zmiany jego przeznaczenia, lecz mają służyć realizacji celu, na jaki teren jest przeznaczony i jego funkcji. Zgodna z tym celem jest zabudowa zagrodowa (siedliskowa) stanowiąca zaplecze mieszkalne i techniczno-gospodarcze gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo rolne prowadzone przez Inwestora, może mieć jedno zaplecze mieszkalno-gospodarcze, stanowiące zabudowę zagrodową, która ma służyć przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowić miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Mając więc na uwadze charakter proponowanej zabudowy Organ rozważył zaopiniowanie przedmiotowej inwestycji w ramach terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i jeżeli są to grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy I-III wymaga ono uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju rolnictwa (art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów). Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wymienionych w tym przepisie może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wyrażenie takiej zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stosownie do art. 7 ust 3 ustawy o ochronie gruntów. W myśl art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1. Teren objęty zmianą zagospodarowania określony w projekcie decyzji wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów. Skoro teren nie posiada zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dlatego pozytywne uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji nie jest możliwe. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania mające istotny wpływ na rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a to: 1) art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów z uwagi na błędną wykładnię, że w niniejszej sprawie nie ma on zastosowania, gdyż tylko jedno gospodarstwo może mieć jedną działkę siedliskową by mogło korzystać z przywileju wynikającego z tegoż przepisu, mimo, iż jak to wskazano we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i projekcie decyzji, przedmiotem wniosku była budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego wraz z infrastrukturą w ramach gospodarstwa rolnego a także wyburzenie budynku istniejącego, 2) art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów poprzez błędną wykładnię, że w niniejszej sprawie teren objęty zmianą zagospodarowania określony w projekcie decyzji wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze, 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w dokonaniu oceny materiału dowodowego, zebraniu dodatkowych informacji bądź wyjaśnień, art. 107, art. 123 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy przyjęcia ustalenia, że w niniejszej sprawie prawidłowe jest uznanie, iż przedmiotem wniosku jest powstanie drugiej działki siedliskowej w ramach jednego gospodarstwa rolnego, art. 144 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia wobec podniesionych zarzutów w treści zażalenia, braku odniesienia się do nich i nieprzekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. Wójt wystąpił do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy zagrodowej na części działki nr [...] o pow. 0,50ha. Do projektu decyzji dołączono załącznik graficzny a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującą część tekstową i graficzną. Z dokumentów tych wynika, że działka nr [...] będąca własnością Skarżącej wraz z działką nr [...], tworzy gospodarstwo rolne o powierzchni 3,81 ha. W ramach opisu zamierzenia inwestycyjnego planowanego do realizacji w obrębie posiadanego gospodarstwa rolnego Skarżąca wskazała, że istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny przeznacza do rozbiórki. Zgodnie z wypisem z kartoteki budynków, przedmiotowy budynek mieszkalny, to jednokondygnacyjny budynek drewniany z 1962 roku, o powierzchni zabudowy 72 m2 (k. 8 akt adm. I instancji). Przy takim materiale dowodowym Starosta odmówił uzgodnienia projektu decyzji, natomiast Kolegium, po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uważa się nieruchomości wykazane jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakorzenione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.). Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków, w tym - aby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą, oraz by decyzja była zgodna z przepisami odrębnym; przepisami tymi są również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z kolei, zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Z przedstawionych regulacji wynika: po pierwsze, uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; po drugie, przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma szerszy zakres zastosowania, niż art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, który dotyczy tych gruntów, których zmiana przeznaczenia następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga uzyskania zgody właściwego organu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów; po trzecie, w art. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów ustawodawca przyjął fikcję braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym lub innym budynkiem (urządzeniem) służącym wyłącznie produkcji rolniczej, jednak tylko wtedy, gdy wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego. III. Postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego, którym jest postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz organem wyspecjalizowanym, powołanym jedynie do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która zawisła przed innym organem. Natomiast postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem "wnioskowym" (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) co oznacza, że zarówno wójt (burmistrz, prezydent), jak również organ uzgadniający, nie może we własnym zakresie modyfikować żądania inwestora. W konsekwencji, stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia sprawy administracyjnej ani nie rozstrzyga o jej istocie, bowiem celem procedury uzgodnieniowej, w tym przypadku przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest kontrola wyspecjalizowanego organu, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dająca się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. IV. W stanie faktycznym sprawy uzgodnienie, o jakim mowa wyżej, dotyczy projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy zagrodowej na części działki nr [...] o pow. 0,50ha. Tej treści wniosek wiązał zarówno Wójta, procedującego w sprawie "głównej", jak i Starostę, jako organ "uzgadniający". Wójt, w projekcie decyzji przedstawionej do uzgodnienia, ustalił warunki zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). Innymi słowy, zgodnie ze swoją właściwością, dokonał zamierzenia inwestycyjnego w aspekcie art. 61 przyjmując, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej. Natomiast Starosta trafnie ustalając, że Inwestorka prowadzi gospodarstwo rolne, w sposób nieuprawniony wykluczył zabudowę zagrodową. Tymczasem to kluczowe w rozpoznawanej sprawie zagadnienie, zgodnie z właściwością, nie zostało w postępowaniu "głównym", prowadzonym przez Wójta, zanegowane. Wręcz przeciwnie, przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji dotyczy zabudowy zagrodowej. Zatem Starosta, jako organ uzgadniający, miał obowiązek, w zakresie swej właściwości, zająć stanowisko w przedmiotowej sprawie. Z akt wynika, że Starosta ustalił, że Skarżąca posiada już budynek mieszkalny i dlatego nie może korzystać już z przywileju wynikającego z art. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów. Tym samym, z pominięciem projektu decyzji i wynikających z niej ustaleń organu właściwego, w nieuprawniony sposób wkroczył w kompetencje Wójta. Na marginesie zauważyć też należy, że organ uzgadniający zupełnie pominął okoliczność, że Skarżąca zadeklarowała rozbiórkę istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego, który - jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu "uzgodnieniowym" - jest budynkiem jednokondygnacyjnym, drewnianym, z 1962 roku, o powierzchni zabudowy 72 m2 . Jeśli chodzi o stanowisko Kolegium, to organ ten bezkrytycznie zgodził się z argumentacją Starosty. W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie dominujący jest pogląd, wedle którego z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie można wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Kluczowe znaczenie ma bowiem to, czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi bowiem być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne. Podkreśla się również, że wiązanie pojęcia "zabudowy zagrodowej" wyłącznie z siedliskiem, czy działką siedliskową nie znajduje uzasadnienia normatywnego. Należy bowiem zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego zadaniem jest, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Nie sposób bowiem postrzegać współczesnego gospodarstwa rolnego, jako archaicznej zagrody, w której budynek mieszkalny otoczony jest budynkami gospodarczymi zlokalizowanymi na jednej działce czy podwórzu (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2674/17 czy z dnia 9 października 2019 r. sygn. II OSK 2829/17 oraz orzeczenia tut. Sądu przywołane w skardze). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę poglądy te w zupełności podziela. Zatem możliwość lokalizacji w gospodarstwie rolnym nowej zabudowy zagrodowej, w powiązaniu z deklaracją Skarżącej o rozbiórce pochodzącego z 1962 roku jednokondygnacyjnego drewnianego domu mieszkalnego, przesądzona została przez Wójta, który dla takiego zamierzenia inwestycyjnego przedstawił projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wszystko to prowadzi do wniosku, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. , jak również z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę Starosta, jako organ uzgadniający, zgodnie ze swoją właściwością, dokona oceny przedstawionego przez Wójta projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego, budowie budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach zabudowy zagrodowej na części działki nr [...] o pow. 0,50ha.