I OSK 3027/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 419/19 w sprawie ze skargi Wójta Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wójta Gminy J. na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 10 lipca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 419/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę Wójta Gminy J., dalej jako "Wójt Gminy", na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy J. z [...] lutego 2019 r. w sprawie odwołania A.S. z funkcji dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w R., bez wypowiedzenia, uznając że dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora przez A.S. godzi w interes szkoły. Rozstrzygnięcie Wojewody umotywowane było faktem, że w jego ocenie zarządzenie Wójta Gminy zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 66 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 z poźn. zm.), dalej jako "u.p.o.", nie doszło bowiem do zaistnienia ,,szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w tym przepisie, uzasadniającym odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Organ powołał się w tej mierze także na treść opinii Kuratora Oświaty w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora, która to opinia była negatywna. Wskutek skargi Wójta Gminy na rozstrzygnięcie Wojewody, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W jego ocenie główny powód odwołania skarżącej z funkcji dyrektora Szkoły, tj. pismo rodziców uczniów sugerujące złą atmosferę w szkole, brak współpracy z dyrektorem oraz zapowiedź przeniesienia uczniów do innej placówki szkolnej nie wyczerpuje przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Podkreślił przy tym, że pozostałe, uprzednio wskazywane powody odwołania skarżącej zostały zakwestionowane w opinii Kuratora Oświaty z [...] lutego 2019 r., wydanej na podstawie kontroli przeprowadzonej w tej szkole przez zespól wizytatorów. WSA stanął więc na stanowisku, że organ nadzoru przeprowadził prawidłową wykładnię regulacji prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., uznając że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy. Zaskarżając ów wyrok w całości zarzucił: "1. Rażące naruszenie prawa - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 66 ust. 1 pkt.2 prawa oświatowego przez przyjęcie, że rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy J. w przedmiocie odwołania Dyrektora Szkoły zapadło z zgodnie z przepisami prawa, gdyż nie było podstaw do odwołania dyrektora Szkoły, podczas gdy prawidłowa ocena sytuacji prowadzi do wniosku, że zarządzenie Wójta jest prawidłowe i były pełne przesłanki do odwołania Dyrektora Szkoły. Zaistniał bowiem szczególnie uzasadniony przypadek polegający na istnieniu zagrożenia dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły a mianowicie brak akceptacji dla dyrektorki przez ponad 80% rodziców dzieci uczęszczających do szkoły - na około 90 uczących się w szkole dzieci, rodzice ponad 70 z nich wystosowało do Wojewody i Kuratorium wnioski zawierające żądanie nieprzywracania jej na stanowisko. 2. Naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., oraz art. 77 § k.p.a., przez pominięcie do podstawy ustaleń praktycznie wszystkich argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zarządzenia Wójta nr [...] świadczących o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku przemawiającego za odwołaniem Dyrektora Szkoły, oraz naruszenie wszelkich zasad rzetelności prowadzonego postępowania przez Wojewodę. 3. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odnosi się ponadto w żaden sposób do innych argumentów zawartych w uzasadnieniu zarządzenia Wójta nr [...] i całkowicie je pomija." W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu Wójt podniósł, że WSA podzielił wadliwy pogląd Wojewody i całkowicie pominął okoliczności świadczące o tym, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające odwołanie dotychczasowego dyrektora. Podkreślił, że rodzice uczniów stracili zaufanie do dyrektora i zwracali się kilkukrotnie o pomoc zarówno do niego jak i do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. Przy czym zdaniem Poradni współpraca ze Szkołą kierowaną przez skarżącą ma dość ograniczony charakter. W jego ocenie realna możliwość przeniesienia większości uczniów do innej szkoły wypełnia przesłanki z art. 66 u.p.o. Wójt wskazał przy tym na stres związany z przeniesieniem do innej szkoły, zagrożenie utratą miejsc pracy przez nauczycieli PSP R. oraz utratą subwencji oświatowej na rzecz innej gminy. Zaakcentował też, że skarżąca nie współpracowała prawidłowo z pozostałymi pracownikami Szkoły. Podkreślił, że wobec powyższych okoliczności, podjął natychmiastowe, niezbędne działania, a o powadze sytuacji świadczy fakt, że Wojewoda osobiście spotkał się z rodzicami dzieci w tej sprawie celem znalezienia rozwiązania w sprawie, podczas którego zapewnił rodziców, że odwołana dyrektor szkoły nie wróci na zajmowane stanowisko. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Wójta na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego według norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota powstałego sporu sprowadza się do ustalenia, czy okoliczności będące podstawą wydania przez Wójta zarządzenia o odwołaniu dyrektora Szkoły w trakcie roku szkolnego wypełniały dyspozycję art. 66 ust.1 pkt 2 u.p.o. W tym miejscu nadmienić należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Mając na uwadze treść powyższej uchwały oraz treść skargi kasacyjnej wskazać należy, że sformułowane przez Wójta zarzuty nie zostały w pełni prawidłowo skonstruowane, o czym będzie mowa poniżej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy. Skarżący kasacyjnie zarzuca w nim naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2018r. poz. 994, ze zm.), dalej jako "u.s.g.", w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Zarzut ten jest nieprawidłowo sformułowany. Po pierwsze skarżący kasacyjnie nie wskazuje z jakim naruszeniem mamy do czynienia (naruszenie przepisów postępowania czy naruszenie prawa materialnego). Jeśli natomiast należałoby uznać, że mamy do czynienia z naruszeniem prawa materialnego, to skarżący kasacyjnie nie wskazuje (czy może raczej nie precyzuje) z jakiego rodzaju postacią naruszenia mamy do czynienia. Naruszenie prawa materialnego może bowiem przybrać postać błędnej wykładni lub też niewłaściwego zastosowania przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej jako naruszony. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez sąd pierwszej instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że w odniesieniu do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w grę wchodzą zagadnienia związane z szacowaniem jednostkowego przypadku, zarzut błędnej wykładni powinien zatem odnosić się także do kwestii trafności doboru kryteriów szacowania. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie jest skutkiem wadliwej kwalifikacji stanu faktycznego i wyraża się brakiem korelacji między ustalonym stanem faktycznym i przesłankami określonymi w przepisie prawa materialnego. Niewłaściwe zastosowanie może być konsekwencją błędnej wykładni przepisu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA naruszył art. 91 u.s.g., w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., bowiem prawidłowa ocena sytuacji powinna prowadzić do wniosku, że zarządzenie Wójta jest prawidłowe gdyż zaistniały przesłanki do odwołania dyrektora szkoły. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, Sąd pierwszej instancji trafnie oddalił skargę Wójta na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły, wydanego przez Wójta. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym odwołanie dyrektora szkoły w trakcie trwania roku szkolnego może nastąpić jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Zaakcentować przy tym należy, że obecny art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. odpowiada brzmieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 nieobowiązującej już ustawy o systemie oświaty. Wobec tożsamości treściowej ww. przepisów orzecznictwo sądów administracyjnych wydane w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty zachowuje swoją aktualność przy rozstrzyganiu zagadnień dotyczących interpretacji przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Z treści cytowanego przepisu wynika, że akt odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce musi być należycie uzasadniony. Za poglądem, że w każdym przypadku zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. organ odwołujący ma obowiązek starannego uzasadnienia, przemawia także gwarancyjny charakter art. 66 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten określając przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej w sposób wyczerpujący ma bowiem stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach. "Przypadki szczególnie uzasadnione", o których mowa w powyższym przepisie, są wąsko ujmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 lutego 2020 r., I OSK 1479/19, wyrok NSA z 22 listopada 2019 r., I OSK 1396/19). Użycie przez ustawodawcę pojęcia "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", wymaga przyjęcia wykładni zawężającej do kwalifikowanych sytuacji, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., I OSK 1792/12). Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, przy czym stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Wskazując na "szczególnie uzasadnione przypadki" z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. należy mieć na względzie takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (wyrok NSA z 16 maja 2019 r., I OSK 1814/17). Jak wskazano w wyroku z 16 stycznia 2018 r., I OSK 1547/17 za przyczyny "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., (co należy odpowiednio odnieść do obecnie obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 2) uznano: kradzież alkoholu w sklepie (II SA/Bk 1179/14), błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (IV SA/Gl 970/13), poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (I OSK 2853/13), zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych (I OSK 840/13), zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (I OSK 2408/11), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (I OSK 365/17). Brak akceptacji dyrektora przez większość rodziców, uczniów, cokolwiek pojęcie to znaczy, nie może stanowić przyczyny uzasadniającej odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym, bowiem pomimo istniejącego konfliktu szkoła realizowała swoje zadania. W przedmiotowej sprawie okoliczności mające uzasadniać natychmiastowe odwołanie dyrektora skupiają się wokół konfliktów międzyludzkich, czego nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek". Innymi słowy w uzasadnieniu zarządzenia nie wyjaśniono, w jaki sposób powyższe okoliczności uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły, nie podano także dostatecznych powodów uzasadniających odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym. Okoliczności na które się powoływano nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa przez dyrektora placówki, nie prowadziły do destabilizacji pracy placówki, nie zagrażały interesowi publicznemu, nie były nagłe i nie wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora. Co więcej z akt sprawy wynika, że okoliczności te trwają już pewien czas i były podejmowane próby zażegnania tego konfliktu. Tym samym, bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 91 u.s.g., niezależnie od faktu, że podnosząc ten zarzut Wójt nie sprecyzował, której jednostki redakcyjnej tego przepisu zarzut dotyczy. W przedmiotowej sprawie uznać zatem należało, że nie wykazano takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań przez dyrektora szkoły, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania powierzonej skarżącej funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje istnienia konfliktu w szkole oraz napiętych relacji w środowisku, na co wskazywał Wójt, a stwierdza jedynie że nie są one wystarczającą podstawą do odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt. 2 u.p.o. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że A.S. dopuściła się wszystkich uchybień zarzucanych przez Wójta, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., co też słusznie wywiódł i przekonywująco uzasadnił WSA (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r. I OSK 2987/14). W drugim zarzucie skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a., oraz art. 77 § k.p.a., którego upatruje w pominięciu ustaleń poczynionych przez Wójta, świadczących o istnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku i przemawiających za odwołaniem skarżącej ze stanowiska dyrektora. Podkreślić wymaga, że zarzut naruszenia prawa procesowego (a za taki należałoby uznać niniejszy zarzut) może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy te dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.), zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek załatwienia sprawy (art. 11 k.p.a.) oraz sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.). Powyższych przepisów Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, również takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny posługuje się tymi przepisami jedynie jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Co istotne uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Jak bowiem wskazano powyżej WSA nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W przedmiotowej sprawie mamy dodatkowo do czynienia z postępowaniem nadzorczym, do którego to przepisy postępowania administracyjnego stosuje się na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g. Zatem prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia procedury przez Wojewodę i błędnych ustaleń sądu w tym zakresie powinien wskazywać na naruszenie przepisów procedury administracyjnej k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Niemniej zarzut nie mógł zostać uwzględniony, bowiem wszystkie istotne w sprawie okoliczności (determinowane przepisami prawa materialnego) zostały wyjaśnione. Ponadto w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy, w tym zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. Uznać należy, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący i nie doszło do naruszenia żadnej ze wskazanych zasad postępowania administracyjnego. Samo zaś niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.