II SA/Wr 288/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi S. B., J. B., R. W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka drogi wojewódzkiej [...] w północno-wschodniej części obrębu [...] oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy K. podjęła w dniu [...] IX 2003 r. uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka drogi wojewódzkiej [...] w północno-wschodniej części obrębu [...] (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) – dalej jako "MPZP". Mocą MPZP nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] (własność S. i J. B.) oraz działki od nr [...] do nr [...] (własność E. i R. W.), przeznaczono m.in. na cele użytków zielonych, łąk i pastwisk (symbol 3RZ). Na mocy § 12 ust. 5 MPZP w obrębie terenu 3RZ zabroniono m.in. zabudowy, w tym związanej z produkcją rolną; wykonywania robót i czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią; sadzenia drzew i krzewów o ile nie stanowią one elementów zabudowy biologicznej doliny rzeki i nie służą regulacji wód lub wzmocnieniu brzegów. Skargę na MPZP wnieśli S. i J. B. oraz E. i R. W. (dalej jako "skarżący") zarzucając naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ustawy z 7 VII 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), co nastąpiło na skutek tego, iż MPZP nakłada na właścicieli działki nr [...] oraz właścicieli działki nr [...] i [...] (obecnie nr [...] – [...]) ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości w sposób nadmierny i znacznie większy niż na właścicieli działek sąsiednich (np.: działki nr [...], nr [...]), co narusza przewidzianą w powołanej normie zasadę równości wobec prawa. W konsekwencji w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności MPZP w części wskazanej powyżej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi umotywowano zarzuty i wyjaśniono, że interes prawny skarżących wynika z faktu, iż są aktualnymi właścicielami działek nr [...] (własność S. i J. B.) oraz działki od nr [...] do nr [...] (własność E. i R. W.), co do których MPZP wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa. W szczególności skarżący zostali w istocie pozbawieni możliwości zabudowy wymienionych działek, mimo że ich nieruchomości nie są w całości zagrożone powodzią. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. (dalej jako "organ") wniosła o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ zaznaczył, że skarżący nie poprzedzili skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a nadto pominęli, że kwestionowany MPZP uchwalony został na podstawie przepisów ustawy z 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – dalej jako "UZP" w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) – dalej "UPZP". Organ wyjaśnił przy tym, że ustalenia ograniczające możliwość zabudowy na terenach 3RZ wynikały ze szczególnego zagrożenia powodzią ze strony pobliskiej rzeki Ś. W wykonaniu wezwania skarżący przedłożyli dokumentację potwierdzającą prawo własności nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] i jako działki od nr [...] do nr [...] (akta sądowe, k. 39). Skarżący wykazali również spełnienie wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co potwierdził później także organ (akta sądowe, k. 24, 31). Postanowieniem z dnia [...] IX 2020 r. Sąd odrzucił skargę w części dotyczącej E. W. z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skargi w zakresie wymaganego pełnomocnictwa (akta sądowe, k. 53). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...] XII 2020 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że skargę wniesiono w ustawowym terminie. Z uwagi na fakt, że skargą kwestionowany jest akt uchwalony przed dniem 21 VI 2017 r., zastosowanie znajdzie w tym przypadku art. 17 ust. 2 ustawy z 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Skarga musiała być więc poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). W okolicznościach sprawy skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] II 2020 r., skargę zaś wniesiono w dniu [...] IV 2020 r. (akta sądowe, k. 6, 29). Tak więc zachowano sześćdziesięciodniowy termin liczony od dnia wniesienia do organu wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Nadmienić przy tym trzeba, że z nadesłanych przez organ akt, ani też z udzielonej odpowiedzi na skargę, nie wynika, by organ odpowiedział na wezwanie. Zauważyć też trzeba, że wprawdzie skarga wniesiona została bezpośrednio do tutejszego Sądu zamiast do organu, jednak w świetle art. 53 ust. 4 ppsa, termin w takim przypadku uznaje się za zachowany. Skarga spełnia również wymagania co do legitymacji procesowej warunkującej możliwość wniesienia skargi. MPZP narusza interes prawny skarżących w kwestionowanym zakresie, tj. w zakresie ustaleń odnoszących się do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] – [...] i polegających na wprowadzeniu w obrębie tych nieruchomości zakazu zabudowy oraz innych ograniczeń związanych z zalewowym charakterem terenu (bezpośrednie sąsiedztwo rzeki Ś.). Tego rodzaju ograniczenie stanowi naruszenie interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.), co przesądza, że przysługiwała im legitymacja procesowa do zaskarżenia MPZP. W rezultacie skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Dokonując oceny MPZP w zakresie określonych w § 12 dla terenu 3RZ (użytki zielone, łąki, pastwiska) zakazów lokalizowania zabudowy, sadzenia drzew i krzewów, czy wykonywania czynności mogących utrudnić ochronę przed powodzią, Sąd nie stwierdził naruszenia w tym zakresie przepisów prawa. Zarówno treść MPZP jak i dokumentacja prac planistycznych wskazują jednoznacznie, że zasadniczym celem wprowadzonych w ramach § 12 ust. 5 MPZP zakazów i ograniczeń jest ochrona przeciwpowodziowa. Część graficzna MPZP wskazuje wyraźnie, że cały teren oznaczony symbolem 3RZ zagrożony jest zalaniem i objęty był zakresem dużej powodzi, jaka wystąpiła w 1997 r. Na zagrożenie powodziowe na tym obszarze zwracał uwagę w toku procedury planistycznej Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. – dalej "RZGW" (dokumentacja planistyczna, k. 152). Trafność tych ustaleń potwierdza zresztą aktualne stanowisko RZGW zawarte w piśmie z [...] IV 2020 r., na które powołał się organ w odpowiedzi na skargę (pismo przesłane przez organ wraz z odpowiedzią na skargę). Wskazuje się w nim, że nieruchomości skarżących leżą w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki, poniżej ujścia prawostronnego dopływu O. (wg MPHP) i znajdują się w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie przewyższenia 10%, 1% i 0,2%. Zasięg stref zagrożenia powodziowego Q10% i Q1% (a nawet Q0,2%) jest do siebie w tym rejonie zbliżony, a położenie w strefie Q10% świadczy o wyższym stopniu zagrożenia powodzią (obszar szczególnego zagrożenia powodziowego), a w przypadku zalania stan taki może się długo utrzymywać. W powyższych okolicznościach nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że wprowadzenie w obrębie terenu 3RZ zakazu zabudowy stanowi ograniczenie prawa własności w stopniu nieproporcjonalnym do celu, jakiemu ma służyć. Szczególne zagrożenie powodziowe na danym obszarze stanowi wystarczające usprawiedliwienie do wprowadzenia zakazu zabudowy czy wykonywania innych czynności lub robót, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią. Niewątpliwie w interesie społecznym polegającym na zapewnieniu bezpieczeństwa ludziom i mieniu leży eliminowanie zabudowy z terenów zagrożonych powodzią i wyłączanie możliwości zabudowy na terenach dotychczas niezabudowanych. Tak określony cel usprawiedliwia wprowadzenie ograniczenia prawa własności, poprzez wyłączenie prawa do zabudowy nieruchomości i nie narusza określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Oceny tej nie zmienia podnoszona w skardze okoliczność, że w obrębie nieruchomości skarżących znajdują się enklawy terenu niezagrożonego powodzią, zwłaszcza w obrębie działki nr [...] (według skarżących jest to ok. 50% terenu działki nr [...], zaś według organu ok. 25%). Jak wynika z powszechnie dostępnych danych Hydroportal (https://wody.isok.gov.pl) w granicach nieruchomości nr [...] w obrębie terenu 3RZ znajduje się niewielka enklawa terenu wyłączonego z zagrożenia powodziowego. Wypada jednak podkreślić, że enklawa ta zlokalizowana jest w środku strefy zagrożenia powodzią, tworząc w istocie wyspę, która w przypadku powodzi odcięta byłaby wodą od terenów sąsiednich. Taki stan rzeczy nie podważa więc zasadności i celowości wyłączania zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 3RZ. Nietrafny jest również zarzut skargi kwestionujący zakaz zabudowy w obrębie terenu 3RZ jako naruszający określoną w art. 32 ust. 2 Konstytucji zasadę równości wobec prawa. Skarżący powołują się tu na fakt, że w obrębie sąsiedniego terenu oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] (obecnie działka nr [...]) organ dopuścił możliwość powstania zabudowy zagrodowej, mimo że jest to również teren szczególnego zagrożenia powodzią. Sąd zwraca jednak uwagę, że nieruchomość ta objęta jest innym planem miejscowym, tj. uchwałą Rady Gminy K. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębów [...] i [...] (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) – dalej "MPZP 171". Formułowanie zarzutu odnoszącego się do statusu nieruchomości objętej innym planem miejscowym wykracza poza granice niniejszej sprawy. Na marginesie jednak Sąd wyjaśnia, że kontrola MPZP 171 przeprowadzona została przez tutejszy Sąd wyrokiem z 15 XII 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 289/20), w tym w zakresie zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa. Sąd wyjaśnił wówczas, że istotą zasady równości wobec prawa jest stosowanie przez prawodawcę (również lokalnego) jednakowej miary w tożsamych (analogicznych) okolicznościach przedmiotowych i podmiotowych. W okolicznościach tamtej sprawy taka tożsamość nie występowała. Jak wynikało z dokumentacji planistycznej właściciel nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] w toku procedury opracowywania projektu MPZP 171 wnosił o umożliwienie jej zabudowy, powołując się na uzyskaną decyzję o warunkach zabudowy dla tego terenu. Organ uwzględnił tam więc szczególny interes indywidualny potwierdzony uzyskaną wcześniej decyzją. W okolicznościach zaś niniejszej sprawy dokumentacja prac planistycznych nie wskazuje, by skarżący w ramach opracowania projektu MPZP składali jakiekolwiek wnioski dotyczące przeznaczenia ich nieruchomości z powołaniem się na uzasadniony interes. W takich okolicznościach nie można uznać, że organ naruszył względem skarżących zasadę równości wobec prawa. W konsekwencji Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ppsa.