I OSK 2067/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 215/10 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz umorzenia postępowania w sprawie wypłacenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. (sygn. akt II SA/Łd 215/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz umorzenia postępowania w sprawie wypłacenia odszkodowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Starosta R., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - odmówił J. B. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę oznaczoną obecnie numerem ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] ha, położoną w obrębie Ł., gmina Ł. i umorzył postępowanie w sprawie wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że wyżej opisany grunt został wywłaszczony z przeznaczeniem pod budowę agronomówki i - na jej części - cel ten został zrealizowany. Budynek agronomówki zaczęto budować zaraz po wywłaszczeniu a sama budowa trwała około dwóch, trzech lat. Budynek oddano do użytku w 1967 r. i od tego czasu zamieszkiwany był przez pracowników służby rolnej. Z ustaleń organu wynikało też, iż część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędną na cel wywłaszczenia i byłby możliwy jej zwrot, ale wnioskodawczyni nie wyraziła zgody na powyższe, domagając się zwrotu wyłącznie całej wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, Starosta wyjaśnił, że za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone odszkodowanie, które wpłacono do depozytu, co oznaczało, że Skarb Państwa rozliczył się z byłymi właścicielami nieruchomości a zatem wniosek o przyznanie odszkodowania za wywłaszczony grunt był bezprzedmiotowy. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez J. B., Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wojewódzki podniósł, że decyzją z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. wywłaszczyło na rzecz Państwa część nieruchomości rolnej położonej we wsi Ł., oznaczonej numerem [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność K. K. w [...] części oraz K. i P. małżonków K. w [...] części. Wskazane orzeczenie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1966 r. nr [....] Za wywłaszczoną działkę ustalono odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł. Wyjaśniono też, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1964 r. nr [...] - była budowa agronomówki. Tak określony cel wywłaszczenia został określony również we wniosku Dyrekcji Budownictwa Rolniczego w Ł. o wywłaszczenie oraz w zawiadomieniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] października 1965 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo -odszkodowawczego. W rezultacie, organ odwoławczy podzielił ustalenia Starosty, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa agronomówki, został zrealizowany na części nieruchomości (aktualnie działka nr [...] o powierzchni 0,[...] ha) z zachowaniem terminów, przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po wybudowaniu i oddaniu agronomówki do użytku, mieszkali w niej pracownicy służby rolnej z rodzinami, m. in. agronom i zootechnik, w późniejszym zaś okresie znajdował się w niej posterunek policji oraz biblioteka gminna. Aktualnie, w budynku tym znajdują się lokale mieszkalne. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda zaznaczył, że choć w sprawie spełniona została przesłanka zwrotu części wywłaszczonego gruntu, który do dnia dzisiejszego w żaden sposób nie został zagospodarowany, to jednak ponieważ wnioskodawczyni, będąca spadkobierczynią byłych właścicieli nieruchomości w zakresie dziedziczenia gospodarstwa rolnego (postanowienie Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] czerwca 1991 r., sygn. akt [...]) nie wyraziła zgody na zwrot jedynie części nieruchomości, to organ pierwszej instancji obowiązany był do wydania decyzji odmawiającej zwrotu całego wywłaszczonego gruntu. Odnosząc się do żądania wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Wojewoda wskazał, iż w decyzji wywłaszczeniowej istotnie zostało ustalone za nią odszkodowanie w wysokości [....] zł., które wpłacono do depozytu sądowego, co potwierdzało postanowienie Sądu Powiatowego w R. z dnia [...] czerwca 1966 r. (sygn. akt [...]) oraz pismo z tego Sądu z dnia [...] września 2001 r. Złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego wywołało - zdaniem organu odwoławczego - takie same skutki, jak spełnienie świadczenia. Dodatkowo też Wojewoda zauważył, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje alternatywnego - w stosunku do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - roszczenia o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za całą przejętą nieruchomość oraz za cały okres jej użytkowania. Brak zaś podstawy prawnej do przyznania na rzecz wnioskodawczyni takiego odszkodowania, uzasadniał w tej sytuacji umorzenie postępowania administracyjnego w tej części. Kończąc rozważania Wojewoda podkreślił także, że postępowanie wywłaszczeniowe było sprawą samodzielną, prowadzoną przez inny organ i jego legalność nie mogła być przedmiotem kontroli organu rozstrzygającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. B. twierdziła, iż decyzja o wywłaszczeniu była nielegalna i organ winien mieć ten fakt na uwadze a ponadto podnosiła, że można było pobudować agronomówkę w innym miejscu. Odpowiadając na skargę, Wojewoda Ł. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Na wstępie Sąd powtórzył za organem, że w przedmiotowej sprawie nie mogła być objęta kontrolą – jak tego domagała się skarżąca - decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1965 r. Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie stanowiło bowiem dalszego ciągu postępowania wywłaszczeniowego (nie było restytucją wywłaszczonego prawa), a zatem sprawa zwrotu nieruchomości nie mieściła się w granicach sprawy o wywłaszczenie. Następnie, przytaczając treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Sąd Wojewódzki zaznaczył, że warunkująca zwrot nieruchomości przesłanka jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, winna być oceniana przez pryzmat wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i to w okresie określonym w/w przepisami. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził zatem, iż rozstrzygnięcie Wojewody Ł., utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było prawidłowe, gdyż cel wywłaszczenia spornej nieruchomości, tj. przeznaczenie pod budowę agronomówki, został istotnie zrealizowany. Budynek ten wybudowano wkrótce po wywłaszczeniu i oddano go do użytkowania w 1967 r. Późniejsza zaś zmiana wykorzystania nieruchomości, czy zmiana przeznaczenia budynku, nie miała wpływu na ocenę zbędności. Z uwagi na fakt, iż skarżąca domagała się zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, nie zachodziły zaś przesłanki do uwzględnienia wniosku. Nie zasługiwało także - zdaniem Sądu - na uwzględnienie żądanie skarżącej w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jego wysokość została ustalona w decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o opinię biegłych a w związku z niepodjęciem należności przez ówczesnych właścicieli gruntu, kwota odszkodowania została wpłacona do depozytu sądowego, co w konsekwencji należało uznać za równoznaczne ze spełnieniem świadczenia. Sąd podkreślił przy tym, że nie miały znaczenia okoliczności, z powodu których taki stan zaistniał, i powody, dla których ówcześni właściciele odszkodowania nie odebrali, skoro decyzja określająca jego wysokość była ostateczna. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. B. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 136 ust. 3, art.137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym przyjęciu, iż w rozumieniu niniejszych przepisów nieruchomość, której żądanie dotyczy nie jest nieruchomością zbędną na cele na jakie została wywłaszczona; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj. art. 141 § 4 oraz 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez sąd, iż organy administracyjne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., co polegało na nierozważeniu prawidłowości procedowania przy ustalaniu stanu faktycznego przez organy poprzednich instancji a sprowadzało się do błędnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, iż na nieruchomości, której sprawa dotyczyła został realizowany cel wywłaszczenia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne J. B. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponowne rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podnosiła, że - w jej ocenie - przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była wykorzystywana na cel zgodny z wywłaszczeniem. Nigdy bowiem nie było na niej instytutu czy zakładu biologii, czy też innego przedsiębiorstwa, zwanego potocznie agronomówką. W związku z powyższym w tym zakresie zostały naruszone przepisy procedury wskazane w petitum skargi kasacyjnej, gdyż nie ustalono właściwie stanu faktycznego. Okoliczność tę zaś Sąd powinien rozważyć z urzędu. Ponadto twierdzono, iż gdyby nawet zostało uznane, że przedsiębiorstwem tym było mieszkanie dla zootechnika to i tak - w ocenie J. B. – należałby się jej się zwrot nieruchomości bowiem w chwili obecnej nie jest ona wykorzystywana na cel oznaczony w decyzji o wywłaszczeniu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Powyższe oznaczało więc, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w granicach zgłoszonych zarzutów, które okazały się jednak nieusprawiedliwione. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie zarówno przepisów postępowania, co - jej zdaniem - miało istotny wpływ na wynik sprawy a także obrazę prawa materialnego. Zarzut procesowy, określony w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., dotyczył naruszenia art. 141 § 4 oraz 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki, iż organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wadliwie ustaliły w sprawie stan faktyczny. Przedmiotowa nieruchomość nigdy bowiem nie była - wg skarżącej kasacyjnie - wykorzystywana na cel zgodny z wywłaszczeniem. Powyższe J. B. uzasadniała faktem, że termin "agronomówka" nie oznaczał budynku mieszkalnego dla agronoma, jak utrzymywały organy i który to pogląd podzielił Sąd Wojewódzki, a odnosił się do: instytutu, zakładu biologii lub innego przedsiębiorstwa. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Wprawdzie określenie w decyzji lokalizacyjnej (decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] października 1964 r. nr [...]) celu wywłaszczenia jako budowa agronomówki nie było rozwiązaniem najszczęśliwszym, gdyż termin "agronomówka" jest pojęciem zaczerpniętym z języka potocznego i z tej przyczyny może być nieraz różnie rozumiany, ale zgodnie z przeważającym poglądem, pod pojęciem tym rozumie się istotnie: "dom agronoma" (por. "Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA, "Słownik synonimów On-Line – http://synonim.compelo.com/agronomówka,html). Powyższe, wiąże się ściśle z zawartym w skardze kasacyjnej zarzutem prawnomaterialnym (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), który również okazał się niezasadnym. Skarżąca zarzuciła w nim Sądowi Wojewódzkiemu obrazę art. 136 ust. 3, art.137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegającą na błędnym przyjęciu, iż w rozumieniu niniejszych przepisów nieruchomość, której żądanie dotyczyło nie jest nieruchomością zbędną, na cele na jakie została wywłaszczona. Stanowisko to - jak wyżej wspomniano - okazało się chybione. Wskazać w tym miejscu bowiem trzeba, że przepis art. 137 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy nie mógł być w tej sprawie, nawet co do zasady zastosowany, gdyż dotyczy on możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości na co skarżąca zdecydowanie nie wyrażała zgody. W myśl natomiast art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W związku z powyższym wybudowanie, wkrótce po wywłaszczeniu, na części wywłaszczonej nieruchomości budynku, w którym zamieszkał agronom a następnie zootechnik świadczyło o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, co w konsekwencji prowadziło do wniosku, że nie można było twierdzić, iż wspomniana nieruchomość stała się zbędną na cel wywłaszczenia – w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Fakt, że aktualnie sporna nieruchomość jest wykorzystywana na inny cel, niż określony w decyzji lokalizacyjnej, nie świadczy przy tym o zasadności roszczenia o zwrot. Istotne jest bowiem to, że bezpośrednio po wywłaszczeniu w/w nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem nastąpiła realizacja tego celu. W rezultacie zatem, skoro w zaistniałej sytuacji nie można było mówić o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, to tym samym w analizowanym stanie faktycznym nie została spełniona podstawowa przesłanka, warunkująca zwrot nieruchomości, określona w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe prowadziło do wniosku, że wykładnia prawa materialnego, dokonana przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa. Uznając zatem, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie były usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.