I OSK 797/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 873/05 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 873/05 w ten sposób, że w miejsce "na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P." wpisuje "na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P."; 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 873/05, oddalił skargę "[...]" S.A. z siedzibą w P., wniesioną na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie ukarania grzywną. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu zażalenia "[...]" S.A. z siedzibą w P., wniesionego na postanowienie Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], w którym w myśl art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.) w pkt 1 nałożono na spółkę grzywnę w kwocie 15.000 zł w celu przymuszenia i wezwano do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, w pkt 2 zobowiązano do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 22 § 1 K.p. pracownicy nie ponoszą ryzyka prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej, a więc uzasadnienie niewypłacania pracownikowi świadczeń związanych ze stosunkiem pracy, a tym samym niewykonanie prawomocnej decyzji inspektora pracy nakazującej wypłatę pracownikom świadczeń, brakiem pozytywnych wyników finansowych jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa pracy. Stosownie do art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożona grzywna nie mogła przekraczać kwoty 25.000 zł, w związku z tym grzywna w kwocie 15.000 zł jest grzywną, która mieści się w środkowej części zakresu wyznaczonego przez ustawodawcę. Organ wskazał, że podstawowym celem grzywny w celu przymuszenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym. Ponadto w przypadku wykonania nałożonego obowiązku objętego tytułem wykonawczym, grzywna może być umorzona lub zwrócona. Wbrew twierdzeniom strony, że postanowienie z dnia [...] lipca 2005 r. nie zawiera uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, iż zawiera ona wszystkie wskazane w art. 122 § 2 powołanej ustawy elementy. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi "[...]" S.A. z siedzibą w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Okręgowy Inspektor Pracy w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił argumentację organu i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zastosowany środek egzekucyjny, o jakim mowa w art. 119 § 1 powołanej ustawy, tj. grzywna w celu przymuszenia jest środkiem przewidzianym w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Skoro przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest nakaz inspektora pracy, w ocenie Sądu organ pierwszej instancji zgodnie z prawem zastosował środek egzekucyjny, nakładając na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia. Postanowienie zostało wydane we właściwym trybie, z zachowaniem wymogów z art. 122 § 1 i 2 wymienionej ustawy. Sąd za nieusprawiedliwiony uznał zarzut skarżącej spółki, że orzeczenie organu pierwszej instancji nie posiada uzasadnienia. Organ zasadnie wskazał, że art. 124 § 2 k.p.a. określający elementy postanowienia, miałby zastosowanie w postępowaniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, gdyby ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierała odmiennych uregulowań. Zgodnie z art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie o nałożeniu grzywny musi zawierać elementy w nim wskazane: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie precyzując dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Zdaniem Sądu wysokość nałożonej grzywny powinna być szczegółowo oceniana w danej sprawie. Aby uchronić się od zarzutu arbitralnego ustalenia wysokości zastosowanego środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny w uzasadnieniu orzeczenia winien wskazać, jakimi względami kierował się przy wymierzaniu grzywny w określonej wysokości. Ponadto organ odwoławczy powinien wskazać, z jakich względów podnoszone w zażaleniu okoliczności nie zostały przez niego uwzględnione na etapie rozpatrywania środka odwoławczego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ odwoławczy rozpatrując zażalenie w sposób szczegółowy wypowiedział się co do podnoszonych przez skarżącą spółkę zarzutów oraz wskazał na społeczne konsekwencje niewykonania obowiązków wynikających z nakazu. W ocenie Sądu zarzut pełnomocnika strony skarżącej, zgodnie z którym działania inspektora pracy mogą jedynie dodatkowo pogorszyć sytuację finansową strony nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że podstawowym celem grzywny w celu przymuszenia jest doprowadzenie do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a nie doprowadzenie do wpłacenia jej na rachunek organu. Ponadto w przypadku wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 powołanej ustawy), natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części (art. 126 ustawy). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka "[...]" S.A. w P., zaskarżając wyrok w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że grzywna w wysokości 15.000 zł była środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie ww. przepisu w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie powinno być wydane w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że organ administracji będąc świadomym złej sytuacji finansowej skarżącej i wpływu tej okoliczności m.in. na zwłokę w regulowaniu należności pracowniczych, mógł i powinien zastosować środek egzekucyjny najmniej dla niej uciążliwy. W ocenie skarżącej spółki Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił działanie organu egzekucyjnego, które charakteryzowało się arbitralnością ustalenia wysokości zastosowanego środka egzekucyjnego. Ponadto niewłaściwie przyjął za organem administracji, że zastosowany środek egzekucyjny jest adekwatny do sytuacji finansowej spółki, a wysokość grzywny została szczegółowo oceniona w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony skarżącej błędna interpretacja przepisu art. 7 § 2 powołanej ustawy skutkować powinna uchyleniem w całości zaskarżonego wyroku. Całokształt sprawy wskazuje bowiem na podjęcie przez organ administracji arbitralnej decyzji o ustaleniu wysokości zastosowanego środka egzekucyjnego. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto, że takie działanie organu jest niezgodne ze stanowiskiem NSA, który w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/Sz 2831/02 stwierdził, iż Państwowy Inspektor Pracy, nakładając grzywnę w celu przymuszenia do wykonania decyzji - nakazu wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia za pracę, powinien uwzględnić wszystkie istotne okoliczności dotyczące niewywiązywania się przez pracodawcę z tego obowiązku wobec pracownika. Strona skarżąca zarzuciła także, że organ egzekucyjny nie wskazał, jakimi względami kierował się przy wymierzaniu grzywny w określonej wysokości, w sposób umożliwiający kontrolę zasadności tej decyzji. Organ administracji nie wykazał, że ocena wysokości nałożonej grzywny została dokonana w sposób szczegółowy i prawidłowy, przy uwzględnieniu zasad przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w szczególności w art. 7 § 2. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z przytoczonego przepisu wynika zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (poza nieważnością postępowania), co oznacza, iż podstawy zaskarżenia wskazane w skardze kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej. Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymaganiom stawianym pismom w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem zakresu zaskarżenia, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia w całości lub w części. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada stawianym jej wymaganiom, chociaż jej autor opiera ją na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), zdaniem skarżącego jest skutkiem błędnej wykładni ww. przepisów polegającej na błędnym przyjęciu przez Sąd, że grzywna w kwocie 15.000 zł nałożona na skarżącego była środkiem najmniej dla niego uciążliwym. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż naruszenie przez sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na niewłaściwym odczytaniu przez sąd treści przepisu. W takim przypadku skarżący powinien wskazać, jak zastosowany przepis powinien być rozumiany (por. wyroki NSA z dnia 24 maja 2004 r. FSK 78/04 i FSK 79/04, niepubl.). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej złożonej w rozpoznawanej sprawie wynika, iż w istocie stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, skarżący stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd w zakresie wysokości nałożonej grzywny, co powoduje, iż nie można zarzucić wadliwej wykładni art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak wyjaśniono wcześniej, podstawa kasacyjna przewidziana w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, polega na niewłaściwym rozumieniu znaczenia określonego przepisu, nie zaś na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego. Ta ostatnia nieprawidłowość ma charakter procesowy i stanowi podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Chcąc zakwestionować ustalenia przyjęte przez Sąd, z których wynika, że wysokość grzywny nałożonej na skarżącego była odpowiednia, skarżący powinien powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., wskazać jakie przepisy postępowania naruszył w ten sposób Sąd I instancji oraz wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wprawdzie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi także naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jednakże nie powołuje właściwych przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszeniem mógłby ewentualnie podważyć ustalenia faktyczne związane z wysokością grzywny. Skutku takiego nie może wywołać wskazanie w skardze kasacyjnej art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W wyroku z dnia 9 marca 2006 r. I OSK 569/05, Lex nr 198165, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierza wykazać, że Sąd I instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracji niezgodnie z obowiązującą je procedurą zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji art.7, 7 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie dość, że nie stawia zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu art. 141 § 4 P.p.s.a., to nie określa jaki przepis powinien stanowić prawidłową podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 określa trzy różne sytuacje prawne w jakich Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/-c/). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jednak, który konkretnie przepis powinien zostać zastosowany w sprawie, co także i z tego powodu czyni postawione zarzuty procesowe nietrafnymi. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz dostrzegając w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu oczywistą omyłkę polegającą na wpisaniu, że skarga została wniesiona na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P., podczas gdy dotyczyła ona postanowienia tegoż Inspektora, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 184 tej ustawy orzekł jak w sentencji.