I SA/Wa 737/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. z [...] lipca 1988 r., nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność C. Z. i spadkobierców E. Z. Zaskarżona decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] lipca 1988 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność C. Z. i spadkobierców E. Z. oraz ustalił z tego tytułu na rzecz ww. odszkodowanie w kwocie [...] złotych. Pismem z [...] lipca 2010 r. C. Z. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. zarzucając jej, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r., odmówił stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. oceniając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daję podstaw do uznania by była ona obarczona którąkolwiek z wad prawnych wskazanych w art. 156 k.p.a. Minister zauważał, że zasadność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego zakończonego kontrolowaną decyzją wynikała z niezbędności nieruchomości stanowiącej działki oznaczone nr [...], nr [...] i nr [...] na cele wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Spełniona zatem została wskazana w art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99) dalej: "u.g.g.". przesłanka "niezbędności", warunkująca wywłaszczenie. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O., zatwierdzonym Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. Nr [...] z 1 marca 1979 r. (Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. Nr [...], poz. [...]), nieruchomość ta przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe Spółdzielni 'W." i "P." w O. Z akt sprawy wynika przy tym, że jej obszar objęty był decyzją Urzędu Miejskiego w O. z [...] lipca 1987 r., nr [...] o zatwierdzeniu pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zagospodarowania terenu budowy domków jednorodzinnych na osiedlu [...] u zbiegu ulic [...] i [...] przez Spółdzielnię Mieszkaniową "P." i Spółdzielnię Mieszkaniową "W." w O. R Realizacja zaś tej inwestycji ujęta została w planie społeczno-gospodarczym na lata 1986-1990. W sprawie spełniony został także wymóg z art. 53 u.g.g., związany z brakiem możliwości nabycia nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy cywilno-prawnej, a to wobec braku zgody właścicieli na jej sprzedaż. Przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowe-odszkodowawczej, przeprowadzona została również wymagana ustawą rozprawa administracyjna (w dniu [...] lipca 1988 r.), na której jedynie, pomimo prawidłowego powiadomienia o terminie i miejscu jej przeprowadzenia, C. Z. się nie stawiła. Sama zaś decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 56 ust. 1 u.g.g. Weryfikując z kolei wymiar odszkodowania Minister wskazał, że ustalone ono zostało stosownie do wymogu określonego w art. 59 ust. 1 u.g.g. na podstawie Uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za grunty wywłaszczone na terenie województwa [...] oraz ustalenia maksymalnych cen nieruchomości nabywanych w drodze umowy (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Odszkodowanie to nie zostało odebrane przez stronę, gdyż nie zgadzała się ona na wywłaszczenie, wobec czego miło być ono przekazane do depozytu sądowego, na co wskazuje znajdujące się w aktach archiwalnych pismo Naczelnika Wydziału Urzędu Miejskiego w O. C. K. z [...] lipca 1995 r., znak [...]. Wprawdzie brak w aktach dokumentu potwierdzającego, że rzeczywiście zostało ono przekazane do depozytu, jednakże niemożność odszukania określonego dokumentu nie oznacza, że taki nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. To natomiast, że decyzja z [...] lipca 1988 r. nie została skierowana do wszystkich stron postępowania (nie ustalono bowiem wówczas spadkobierców E. Z.), może w ocenie Ministra, rozpatrywane wyłącznie w kontekście wady uzasadniającej wznowienie postepowania, a nie wady nieważności. Krańcowo Minister wyjaśnił, że legitymację do udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym w charakterze strony poza byłym właścicielem nieruchomości lub jego następcami prawnymi mają również podmioty, którym obecnie przynależy do objętej wywłaszczeniem nieruchomości tytuł prawno-rzeczowy. Odwołując się do wykazów zmian gruntowych opracowanych przez firmę "Nieruchomości Geodezja [...] T. L." w S. oraz treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości, wskazywał przy tym, że dawna działka nr [...] obejmuje obecnie: działkę nr [...] - stanowiącą własność K. i M. G. (KW nr [...]), część działki nr [...] - stanowiącej własność Miasta O., w użytkowaniu wieczystym M. i T. M. (KW nr [...]), działkę nr [...] - stanowiącą własność Miasta O. w użytkowaniu wieczystym A. i W. S. (KW nr [...]), działkę nr [...] - stanowiącą własność D. i K. N. (KW nr [...]) oraz działkę nr [...] - , stanowiącą własność Miasta O. (KW nr [...]). Dawnej działce nr [...] odpowiada: stanowiąca własność Miasta O. działka nr [...], (KW nr [...]), działka nr [...] - stanowiąca własność Miasta O. w użytkowaniu wieczystym R. K. (KW nr [...]), a także część działki nr [...] - stanowiącej własność Miasta O. w użytkowaniu wieczystym M. i T. M. (KW nr [...]). Natomiast działka nr [...] odpowiada: części aktualnej działki nr [...] - stanowiącej własność A. i W. R. (KW nr [...]), część działki nr [...] - stanowiącej własność E. i Z. M. (KW nr [...]), część działki nr [...] - stanowiącej własność Miasta O. (KW nr [...]) oraz działkę nr [...] - własność Miasta O. w użytkowaniu wieczystym M. i B. S. (KW nr [...]). Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. J. M. żądając jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi podniosła kwestie związane z wyłączeniem pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w O., wstąpieniem prokuratora do niniejszego postępowania oraz obrotem prawnym gruntu stanowiącym przedmiot postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w nich podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] września 2013 r., od dnia ich wydania, tego rodzaju wadą są obciążone. Jak wynika bowiem z akt sądowych, dwie osoby, które organy uznawały za stronę (W. S. współużytkownik wieczysty działki nr [...] – pochodzącej z dawnej działki nr [...]; oraz Z. M. – współwłaściciel działki nr [...] – pochodzącej z dawnej działki nr [...]) zmarły przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. W. S. zmarł bowiem [...] czerwca 2011 r. (vide odpis skrócony aktu zgonu, k-77 akt sądowych), natomiast Z. M. zmarł [...] grudnia 2008 r. (vide odpis skrócony aktu zgonu, k-78 akt sądowych). Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcie oraz utrzymująca je w mocy zaskarżona decyzja Ministra, których adresatami byli także wyżej wymienieni, zostały skierowane do osób, które jako nieżyjące nie mogły mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi bowiem istnieć nie tylko organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Nie ulega zatem wątpliwości, że W. S. i Z. M., jako osoby nieżyjące (a więc niemające zdolności prawnej), nie mogły być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do nich nie można było także prowadzić postępowania, ani skierować wydanej w nim decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcie organu odwoławczego obarczone jest od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 tej ustawy. Mając na względzie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.