II SA/Wr 289/04

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA - Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Anna Siedlecka/sprawozdawca/ Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 28 września 2004 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Oleśnicy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 marca 2004 r. Nr PNII.0911-19/05/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Oleśnicy NrXVI/123/04 z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie częściowego refinansowania kosztów zakupu systemu pomiarowego zużycia wody (wodomierza ) lokatorom i właścicielom lokali mieszkalnych położonych na terenie Miasta Oleśnicy oddala skargę UZASADNIENIE Sygn. akt IISA/Wr 289/04 2 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 marca 2004 r. Nr PN.II.0911-19/05/04 Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Oleśnicy Nr XVI/123/04 z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie częściowego refinansowania kosztów zakupu systemu pomiarowego zużycia wody (wodomierza) lokatorom i właścicielom lokali mieszkalnych położonych na terenie miasta Oleśnicy. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, a w szczególności przepisu art. 406 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Rada Miasta Oleśnicy uznała wodomierze, zakupione przez lokatorów i właścicieli lokali mieszkalnych, za system pomiarowego zużycia wody, który można częściowo refinansować z gminnego funduszu ochrony środowiska w oparciu o art. 406 pkr 3 powołanej ustawy, który stanowi, że środki tego funduszu przeznacza się na wspomaganie m.in. systemów pomiarowych zużycia wody i ciepła. Wojewoda wskazał, że definicję wodomierza głównego zawiera ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków ( Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), który stanowi, że jest to przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. Z tej legalnej definicji, zdaniem organu nadzoru, wnioskować należy, że wodomierz zainstalowany w lokalu mieszkalnym jest jedynie przyrządem pomiarowym służącym indywidualnemu podmiotowi ( lokatorowi, właścicielowi lokalu mieszkalnego) do rzeczywistego odmierzania ilości pobranej wody. Według Słownika języka polskiego" WN PWN określono "system jako skoordynowany układ elementów, zbiór tworzący pewną całość uwarunkowaną stałym, logicznym uporządkowaniem jego części składowych". Na system składa się więc połączony w całość zbiór elementów. Wodomierz jest natomiast jedynie pojedynczym przyrządem pomiarowym, a nie skoordynowanym układem elementów tworzących system, z którego odczytuje się ilość pobranej wody. System pomiarów zużycia wody należy rozumieć także w kontekście przepisu art. 406 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w którym unormowano, że " środki gminnych funduszy przeznacza się na wspomaganie realizacji zadań państwowego monitoringu środowiska". Zgodnie z brzmieniem art. 25 ustawy, "państwowy monitoring środowiska jest źródłem informacji o środowisku( ust. 1). Państwowy monitoring środowiska stanowi system pomiarów, ocen i prognoz stanu środowiska oraz gromadzenia, przetwarzania i Sygn. akt IISA/Wr 289/04 3 rozpowszechniania informacji o środowisku(ust.2). Państwowy monitoring środowiska wspomaga działania na rzecz ochrony środowiska poprzez systematyczne informowanie organów administracji i społeczeństwa o : 1) jakości elementów przyrodniczych dotrzymywania standardów jakości środowiska określonych przepisami oraz obszarach występowania przekroczeń tych standardów, 2) występujących zmianach jakości elementów przyrodniczych i przyczynach tych zmian, w tym powiązaniach przyczynowo-skutkowych występujących pomiędzy emisjami i stanem elementów przyrodniczych"(ust. 3). Przez wymienione w pkt 3 art. 406 ustawy Prawo ochrony środowiska "inne systemy pomiarowe zużycia wody" należy rozumieć - systemy monitorujące środowisko, ale w wymiarze lokalnym. Wodomierzy nie można traktować zatem jako systemów monitorujących środowisko. Ponadto ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 405 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, że środki finansowe z gminnych funduszy przeznacza się na ochronę środowiska i gospodarki wodnej. Pojęcie zaś ochrony środowiska, zawarte jest w art. 3 pkt 13 powołanej ustawy, i "rozumie się przez to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na : • racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami • środowiska zgodnie z zasadą równoważnego rozwoju, przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, • przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego". Zdaniem organu wodomierz nie przeciwdziała zanieczyszczeniom i nie przywraca elementów przyrodniczych do stanu właściwego, a więc nie przyczynia się do zachowania lub przywracania równowagi przyrodniczej -ochrony środowiska i dlatego częściowe refinansowanie kosztów zakupu wodomierza nie może być dokonywane z gminnego funduszu ochrony środowiska. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę wniosła Rada Miasta Oleśnicy, zarzucając : 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie : - art. 406 ust 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, -art. 85, art. 91 ust. 1, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( j.t. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), 2) naruszenie przepisów procedury, tj. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu. Sygn. akt IISA/Wr 289/04 4 Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera w tym zakresie wskazania, z którymi konkretnie przepisami uchwała jest sprzeczna, albo też treść których przepisów istotnie narusza. Rozstrzygnie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, tym samym uchybia przepisowi art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze pozostaje w sprzeczności z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną winien być sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Sprawowanie nadzoru winno odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa, które pozbawiają organ nadzoru swobody działania. Organ nadzoru może orzec o nieważności tylko takiej uchwały organu gminy, która jest sprzeczna z prawem, przy czym naruszenie prawa musi być istotne. Treść podjętej uchwały mieści się w dyspozycji art. 406 pkt 3 i art. 405 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jest także zgodna z państwowymi dokumentami o znaczeniu strategicznym, takimi jak "II Polityka Ekologiczna Państwa i Strategia Zrównoważonego Rozwoju Polski do 2025 roku" oraz z "Programem zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska województwa dolnośląskiego" opracowanym i zatwierdzonym przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego. W strategii długoterminowej Programu, dla realizacji celów strategicznych zmniejszenia zużycia wody w wytycznych nakazuje się racjonalizację użytkowania wody m.in. poprzez kontynuację instalowania liczników indywidualnych u indywidualnych odbiorców(5.4.4.). Cele Programu są zgodne z II Polityką Ekonomiczną Państwa, gdzie w rozdziale 2 w zakresie zmniejszenia zużycia wody do roku 2010, za jeden z ważnych elementów uznaje, się racjonalizację zużycia wody w gospodarstwach domowych poprzez stosowanie wodooszczędnej aparatury czerpalnej i sprzętu gospodarstwa domowego oraz dalszego rozwoju pomiarowego zużycia wody kontynuując instalowanie liczników zużycia wody u indywidualnych odbiorców. Wodomierz zainstalowany w lokalu mieszkalnym, jest nie tylko przyrządem pomiarowym ale również jest, zdaniem Rady Miasta Oleśnica, elementem instalacji wodociągowej wewnętrznej i jako jeden z jej elementów znajduje się w systemie tworzącym całość. Skarżący odwołuje się w tym zakresie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Regulacja zakwestionowanej uchwały ma także na celu interes mieszkańców, pozwala bowiem na częściowe pokrycie kosztów zakupu wodomierzy. Sygn. akt IISA/Wr 289/04 5 Nadto rozstrzygnięcie nadzorcze uchybia przepisom dotyczącym prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy( art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Postępowanie to organ nadzoru wszczyna z urzędu, jednak ma obowiązek zawiadomić o tym organ gminy. Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów proceduralnych mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Przede wszystkim organ nadzoru wskazuje, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi, iż organ nadzoru wszczynając postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, ma obowiązek powiadomić o tym ten organ. Obowiązek ten ewentualnie można by wyprowadzić z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 21.10.2002 r. - OPS 9.02, Wokanda 2002/12/29. Z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało ono wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu nadzoru przy sprawdzaniu jedynie zgodności przedmiotowej uchwały z prawem postępowanie wyjaśniające było zbędne i nie było potrzeby składania przez gminę wyjaśnień. Odnośnie natomiast powołanych przez skarżącą gminę dokumentów takich jak II Polityka Ekologiczna Państwa i Strategia zrównoważonego rozwoju Polski do 2025 roku oraz Program zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska województwa dolnośląskiego, wskazano, że oba dokumenty nie są aktami prawa miejscowego, a więc nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa i dlatego nie mogą być brane pod uwagę przy badaniu legalności uchwały. W kwestii zaś przywołania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skarżący dokonał własnej interpretacji przepisów prawa, polegającej na uznaniu zestawu wodomierzowego za system pomiarowy zużycia zimnej i ciepłej wody. Wobec powyższego Wojewoda w pełni podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Sygn. akt IISA/Wr 289/04 6 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli działalność administracji publicznej, w tym również akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie organu nadzoru, dotyczące uchwały Rady Miasta Oleśnicy. W przypadku rozpoznawania skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu gminy, Sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryterium tego stwierdzenia. Przedmiotem więc oceny Sądu jest ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Jak z powyższego wynika, działanie Sądu jest dwustopniowe : najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samej uchwały organu gminy, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność tej uchwały. Uchwała Rady Miasta Oleśnica z dnia 27 lutego 2004 r. Nr XVI/123/04 wydana została na podstawie art. 18 ust. 1, art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( j.t. Dz.U. z 2001 r. ze zm.) i art. 406 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Podstawową kwestią do rozważenia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy norma prawna zawarta w przepisie art. 406 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, pozwalała Radzie Miasta Oleśnica na podjęcie zobowiązania ( w formie uchwały) o wydatkowaniu środków z gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na refundację zakupu wodomierzy przez indywidualnych odbiorców wody, a inaczej rzecz ujmując na refundację zakupu wodomierzy do celów prywatnych odbiorców wody. Otóż, według art. 406 pkt 3 "środki gminnych funduszy przeznacza się na wspomaganie innych systemów kontrolnych i pomiarowych oraz badań stanu środowiska, a także systemów pomiarowych zużycia wody i ciepła." Ustawa - Prawo ochrony środowiska nie zawiera w art. 3, w tzw. "słowniku pojęć" wyjaśnienia co należy rozumieć pod pojęciem "system" w tym przypadku pomiarowy, jak również w żadnym przepisie ustawy nie jest zawarte odesłanie do innej ustawy w kwestii stosowania jej przepisów, w sprawach nieuregulowanych tą ustawą. A zatem znaczenia pojęcia "system" (pomiarowy) należy szukać w słowniku języka polskiego wyjaśniającego treść tego pojęcia. Sygn. akt IISA/Wr 289/04 7 Według "Słownika języka polskiego" pod red. prof. Mieczysława Szymczaka Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996 (str. 360), pod pojęciem system zawarte jest następujące wyjaśnienie " skoordynowany układ elementów, zbiór tworzący pewną całość uwarunkowaną stałym, logicznym uporządkowaniem jego części składowych". W tymże samym słowniku na stronie 690, pod pojęciem wodomierz widnieje następujące wyjaśnienie wskazanego pojęcia - "przyrząd służący do samoczynnego pomiaru objętości wody przepływającej w przewodach zamkniętych". Proste zestawienie tych dwóch pojęć, tj. wodomierz a system, wskazuje na całkowitą odmienność ich treści, bowiem wodomierz jest pojedynczym przyrządem, gdy tymczasem system to zbiór tworzący pewną uporządkowaną całość jego części składowych. Przenosząc dalsze rozważania dotyczące wyjaśnienia znaczenia tych pojęć na grunt ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), wskazać należy, że w art. 2 pkt 19 przez pojęcie "wodomierz główny" należy rozumieć przyrząd pomiarowy mierzący ilość pobranej wody, znajdujący się na każdym przyłączu wodociągowym. Skoro wodomierz główny, w znaczeniu tej ustawy, jest przyrządem pomiarowym na przyłączu wodociągowym, to analogicznie należy przyjąć, że wodomierz przeznaczony do zainstalowania w lokalu mieszkalnym jest również przyrządem pomiarowym, z tą różnicą, że służy pomiarowi ilości pobranej wody przez dane gospodarstwo domowe. Pojedynczy wodomierz z przeznaczeniem do lokalu mieszkalnego, którego refundację części kosztów zakupu przez lokatora/właściciela lokalu mieszkalnego/ , zobowiązała się pokryć Rada Miasta Oleśnicy mocą spornej uchwały z gminnego funduszu ochrony środowiska, nie tworzy z całą pewnością systemu pomiarowego zużycia wody, gdyż stanowi indywidualny miernik zużycia wody w pojedynczym lokalu mieszkalnym. Wobec powyższego stwierdzić należy, że uchwała Rady Miasta Oleśnicy z dnia 27 lutego 2004 r. Nr XVI/123/04 w sprawie częściowego refinansowania kosztów zakupu systemu pomiarowego zużycia wody (wodomierza) lokatorom i właścicielom lokali mieszkalnych, położonych na terenie Miasta Oleśnicy, rażąco narusza obowiązujący porządek prawny, została bowiem wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 406 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, poprzez uznanie, że wodomierz indywidualny zainstalowany w lokalu mieszkalnym stanowi system pomiarowy zużycia wody. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie Sygn. akt IISA/Wr 289/04 8 nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powołana ustawa o samorządzie gminnym zawiera dwie kategorie wad uchwał organów gminy : istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad organów gminy ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwał organu gminy. Powołana ustawa nie określa natomiast rodzaju naruszeń prawa, które klasyfikowane być mogą w kategorii istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa jak : podjecie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały. W ocenie Sądu, zarzuty skargi nie mogą zostać uwzględnione, gdyż podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Wskazać należy, wbrew odmiennym "twierdzeniom skargi, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne, bowiem obejmuje powołanie stwierdzonych faktów i okoliczności mających znaczenie dla przeprowadzonej przez organ nadzoru oceny prawnej. Uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia nadzorczego zawiera wyjaśnienie przepisu ( art. 406 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska), którego naruszenie zarzuca się organowi gminy oraz ustalenie ciężaru gatunkowego popełnionego naruszenia ( stwierdzenie istotnego naruszenia prawa). Wojewoda wystarczająco i wyczerpująco wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, na czym polega rażące naruszenie prawa organu gminy przez podjęcie kwestionowanej uchwały. W świetle wskazanych przez organ nadzoru naruszeń, również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia procedury podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego, poprzez nie zawiadomienie organu gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przesłanej do kontroli uchwały, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż stan faktyczny sprawy był jasny i nie wymagał ani dodatkowych wyjaśnień gminy ani także potrzeby zgromadzenia materiału dowodowego. Nie miało więc to wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Załączone do skargi kopie dokumentów: przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 13 czerwca 2000 r. - II Polityka Ekologiczna Państwa oraz przyjęty przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego uchwałą Nr XLIV/842/2002 z dnia 26 kwietnia 2002 r.- Program zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska województwa dolnośląskiego, na które powołuje się skarżąca nie mogą stanowić Sygn. akt IISA/Wr 289/04 9 podstawy do oceny legalności podjętej uchwały, albowiem nie stanowią one, co słusznie zauważył organ nadzoru, źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Wskazać również należy, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75. poz. 690 ze zm.) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem określa jedynie techniczne warunki instalacji wodociągowej zimnej i ciepłej wody w budynkach, a to nie wchodzi w zakres przedmiotu niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie nie narusza w jakimkolwiek stopniu art. 85, art. 91 ust. 1, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak również brak zawiadomienia w trybie art, 91 ust. 5 tej ustawy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miało wpływu na wynik sprawy i z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.