II SA/Wa 1707/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K. J. decyzją z [...] lipca 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na stanowisku do spraw architektoniczo-budowlanych w Urzędzie Gminy M. oraz liście nagród wypłaconych osobie zatrudnionej na tym stanowisku, od momentu jego utworzenia do dnia rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 115 § 13 i 19 k.k., następnie stwierdził, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz.1429 ze zm.) ma autonomiczne i szersze znaczenie niż w powołanych przepisach kodeksu karnego. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych. Osobami pełniącymi funkcje publiczne są osoby które podejmują działania wpływające bezpośrednio lub pośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej przygotowują decyzje dotyczących innych podmiotów. Zdaniem organu, wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ informacje nim objęte podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że D. B., która jest zatrudniona na stanowisku do spraw architektoniczno-budowlanych w Urzędzie Gminy M. nie pełni funkcji publicznej, ponieważ jej zakres obowiązków nie wiąże się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Ponadto nie zrezygnowała ona z prawa do prywatności. Z tego powodu, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., "rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie budzi zastrzeżeń", a zatem odwołanie K. J. nie zasługuje na uwzględnienie. K. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2020 r. (nr [...]) wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy M. z [...] czerwca 2020 r. jako wydanych z naruszeniem art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi K. J. podniósł, że organy obu instancji nie ustaliły i nie wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji, jaki jest "konkretny zakres obowiązków" osoby zatrudnionej na stanowisku ds. architektoniczno-budowlanych. Skarżący podał, że z dokumentu znajdującego się na stronie internetowej Urzędu Gminy M., nie można jednoznacznie ustalić zakresu obowiązków D. B. Zdaniem strony skarżącej, nie można zgodzić się z organami, że wykonuje ona tylko czynności techniczne, usługowe, opiniodawcze, doradcze. Samo stanowisko świadczy o wadze wykonywanej funkcji, zwłaszcza że została na nim zatrudniona wyłącznie jedna osoba (ponosi odpowiedzialność za wykonywanie określonych zadań). D. B. planuje, organizuje i realizuje konkursy architektoniczno-budowlane, współpracuje przy realizacji obiektów kubaturowych na ternie Gminy, przygotowuje założenia architektoniczno-budowlane, umowy, analizuje dokumentację budowlaną. To wszystko, zdaniem skarżącego, świadczy o tym, że pełni funkcję publiczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej przez K. J. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło stanowisko organu I instancji (Wójta Gminy M.), że nie ma podstaw do udostępnienia skarżącemu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o wynagrodzeniu (nagrodach) wypłaconych osobie zatrudnionej na stanowisku do spraw architektoniczno-budowlanych w Urzędzie Gminy M., ponieważ osoba ta nie pełni funkcji publicznej oraz nie zrezygnowała z prawa do prywatności. Skarżący zarzucił natomiast, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły, jakie obowiązki są przypisane do tego stanowiska i w związku z tym naruszyły przepisy art. 7,.at. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wykazało dlaczego uznało, że informacje których domaga się skarżący podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przywołał bogate orzecznictwo odnośnie dostępu do informacji publicznej i odmowy jej udostepnienia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zdefiniował, jak rozumie pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne". Tych rozważań nie odniósł jednak do konkretnego przypadku - stanowiska ds. architektoniczno-budowlanych w Urzędzie Gminy M. Ograniczył się do stwierdzenia, że "w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż (...) nie pełni funkcji publicznej, gdyż jej zakres obowiązków nie wiąże się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów". To zaś prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie rozpoznał ponownie sprawy, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, naruszając w ten sposób art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do istotnych zarzutów odwołania i poprzestanie przywołaniu stanowiska organu I instancji oznacza także, że iluzoryczne stają się gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 k.p.a. Uzasadnienie decyzji nie tylko powinno koncentrować się na stanie formalnoprawnym sprawy, ale powinno odnosić się do konkretnego stanu faktycznego sprawy oraz zarzutów odwołania, które to zarzuty nie zostały w merytoryczny sposób rozważone i ocenione. Trzeba dodać, że w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących zakresu obowiązków na stanowisku o którym mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ odwoławczy orzekając ponownie w tej sprawie, weźmie pod uwagę, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30) wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.