V SA/Wa 28/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia ... listopada 2019 r. nr ... w przedmiocie umorzenia części zaległości z tytułu opłat abonamentowych i umorzenia postępowania administracyjnego w pozostałym zakresie 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz A.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi A. K. (dalej: Skarżąca") jest decyzja Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "KRRiT" lub "organ) z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], którą w pkt 1. umorzono postępowanie administracyjne z wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu w części dotyczącej okresu od 1 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. oraz od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2017 r.; w pkt 2. umorzono zaległość w płatności opłat abonamentowych za okres od 1 września 2017 r. do 28 lutego 2018 r. w wysokości 136,20 złotych wraz z odsetkami w wysokości 6,98 złotych. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Skarżąca pismem z 29 marca 2018 r. złożyła wniosek o umorzenie opłat abonamentowych. Wskazała, że ukończyła [...] lat oraz znajduje się w trudnej sytuacji zdrowotnej. Podniosła także, że 1 października 2012 r. orzeczono wobec niej na stałe znaczny stopień niepełnosprawności. Decyzją MIRNIE/Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. KRRiT umorzyła postępowanie administracyjne z wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu w części dotyczącej okresu od 1 października 2012 r. do 31 sierpnia 2017 r. oraz umorzyła zaległości w płatności opłat abonamentowej za okres od 1 września 2017 r. do 28 lutego 2018 r. z odsetkami. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie pkt 1. decyzji Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] listopada 2019 r. organ utrzymał w mocy swoje pierwotne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że uzyskał od Poczty Polskiej S.A. informację o przedawnieniu zaległości za okres od 1 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. oraz o wyegzekwowaniu zaległości za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2017 r. oraz o istnieniu zaległości za okres od 1 września 2017 r. do 28 lutego 2018 r. W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Poczta Polska S.A. potwierdziła powyższą informację. Wyjaśnił, że Skarżąca nie złożyła środka zaskarżenia od pkt. 2 decyzji z [...] sierpnia 2018 r., stwierdzić zatem należy, że stała się ona w tym zakresie ostateczna i nie podlegała ocenie Organu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie co do punktu 1. decyzji I instancji stwierdził, że wygaśnięcie zobowiązania wskutek przedawnienia zaległości oraz jej wyegzekwowania uczyniło postępowanie w tej części bezprzedmiotowym. Wyjaśnił, że zobowiązanie z tytułu opłaty abonamentowej, jako należności publicznoprawnej, przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin jej płatności. Długość tego terminu została określona w art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, a stosowanie tej ustawy do opłaty abonamentowej uregulowanej w ustawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych wynika z jej art. 2 § 2, stwierdzającego, że: Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia są inne niż wymienione w 1 pkt. 1 organy. Następnie wyjaśnił, że przedawnienie oraz wyegzekwowanie należności publicznoprawnej prowadzi do wygaśnięcia zobowiązania oraz przesądza o bezprzedmiotowości postępowania i braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie ulgi w spłacie należności, które przestały istnieć. Organ nie miał zatem podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku Strony w tym zakresie i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. prawidłowo umorzył postępowanie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2019 r. w całości i przekazie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od KRRiT na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z [...] sierpnia 2018 r. umarzającej postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2017 r. w sytuacji, w której nie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 180) - dalej: "ustawa o opłatach abonamentowych", za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach pocztowych operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych, w wyjątkowych sytuacjach, jeżeli przemawiają za tym szczególne względy społeczne lub przypadki losowe, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji może umorzyć lub rozłożyć na raty zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu, opłatę, o której mowa w art. 5 ust. 3, oraz odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że użyty w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych zapis "może" dowodzi tego, że umorzenie należności nawet w przypadku zaistnienia okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem zaległości pozostawione jest uznaniu i ocenie KRRiT, która każdorazowo bada indywidualne okoliczności obrazujące sytuację wnioskodawcy. Organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności działa zatem w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wydanie aktu uznaniowego poprzedzać natomiast powinno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/13). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdza, że organ bezpodstawnie umorzył postępowanie administracyjnego w zakresie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2017 r. Z akt sprawy wynika, że wniosek o umorzenie zaległości został złożony przez Skarżącą do KRRiT pismem z 29 marca 2018 r., tj. po otrzymaniu tytułu wykonawczego z [...] lutego 2018 r. nr [...] i zawiadomieniu o zajęciu świadczeń emerytalnych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Zaległości za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 sierpnia 2017 r. zostały wyegzekwowane przez urząd skarbowy na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] lutego 2018 r. Z akt sprawy wynika, że miało to miejsce odpowiednio: 14 maja 2018 r., 14 czerwca 2018 r. oraz 12 lipca 2018 r. Działo się to zatem już po złożeniu wniosku o umorzenie należności a przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Sąd stwierdza, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przytoczonym przepisie, oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjno-prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, Sąd stoi na stanowisku, że przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych nie może być postrzegane, jako podstawa do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust.1 ustawy o opłatach abonamentowych. Zdaniem Sądu organ powinien był przeprowadzić zgodne ze wszystkimi standardami postępowanie, które pozwoliłoby orzec, co do istoty sprawy. Przez orzeczenie, co do istoty w tym przypadku należy rozumieć merytoryczne odniesienie się kwestii istnienia lub braku przesłanek umorzenia zaległości z tytułu opłat abonamentowych przewidzianych w art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Sąd podkreśla, że wniosek o umorzenie został złożony jeszcze przed przymusowym ściągnięciem egzekwowania zaległości. W aktach sprawy brak wyjaśnienia, z jakich względów decyzja KRRiT została wydana dopiero po wyegzekwowaniu istotnej części zaległości z naruszeniem terminu wynikającego z art. 35 § 2 k.p.a i powinności wynikającej zi art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu, umorzenie postępowania w takich warunkach jest nieuprawnione na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. i narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu w orzecznictwie nie dominuje definitywnie pogląd o bezprzedmiotowości postępowania w zakresie udzielenia ulgi w sytuacji, w której po złożenia wniosku o jej udzielenie dojdzie do przymusowego wyegzekwowania należności objętej wnioskiem. W wielu orzeczeniach podkreśla się, że nie jest dopuszczalne umorzenie postępowania w sprawie zastosowania ulgi w spłacie zobowiązań o charakterze publicznoprawnym, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania należność z tego tytułu została wyegzekwowana w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Przykładowo w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 1997 r. sygn. akt III SA 1972/95 stwierdzono, że przymusowe wykonanie zobowiązania podatkowego w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia zaległych odsetek nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym. W orzecznictwie podkreślano wielokrotnie, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do praktycznego uniemożliwienia korzystania przez zobowiązanego z możliwości określonych w tym przepisie, tj. wydania decyzji o umorzeniu zaległości o charakterze publicznoprawnym, a ponadto o bezprzedmiotowości postępowania decydowałyby okoliczności przypadkowe, jak w tym wypadku sprawność postępowania egzekucyjnego czy też sprawność postępowania w sprawie udzielenia ulgi. W tej ostatniej kwestii doszło przy tym do naruszenia norm co do czasu trwania postępowania i w istocie takie działanie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stało się przyczyną wyegzekwowania należności objętej wnioskiem o umorzenie przed rozpoznaniem tego wniosku. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 1997 r., sygn. I SA/Gd 514/96, stwierdzono, że: nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania z wniosku podatnika domagającego się w trybie art. 31 ust. 1 u. z. p. (ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych - Dz. U. z 1993 r. nr 108, poz. 486 ze zm.) umorzenia zaległości podatkowych wraz z odsetkami, w sytuacji, w której zaległość przestała istnieć tylko z tej przyczyny, że została wyegzekwowana od podatnika na drodze postępowania egzekucyjnego, bądź została uiszczona przez podatnika. Prawidłowość takiej linii orzeczniczej znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który między innymi w wyroku z [...] lutego 2002 r., sygn. [...] zauważył między innymi, że jeżeli organ podatkowy pierwszej instancji wydał decyzję określającą podatek, to jego zapłata przez podatnika jest wykonaniem ustawowego obowiązku, a nie wyrazem chęci uiszczenia go, co ewentualnie mogłoby być rozumiane jako zamiar rezygnacji z żądania umorzenia zaległości podatkowej. Postępowanie w sprawie umorzenia zaległości podatkowej (podobnie - zdaniem składu orzekającego - jak i postępowanie w przedmiocie umorzenia odsetek za zwłokę) jest zaś oddzielnym postępowaniem w stosunku do postępowania w sprawie określenia podatku. Równocześnie stwierdził dalej w kontekście art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu tego przepisu oznacza brak przedmiotu żądania, w celu zrealizowania którego wszczęto postępowanie. Stąd też jeżeli podatnik wnosi o umorzenie zaległości podatkowej, to organ podatkowy jest zobowiązany ocenić, czy zachodzą przesłanki z art. 67 § 1 Ordynacji podatkowej i wydać stosowną decyzję" (OSNP z 2002 r., nr 14, poz. 322; z glosą aprobującą A. Nity, "Glosa" z 2003 r., Nr 2, str. 37). Powyższe poglądy mają - w ocenie Sądu - znaczenie generalnie odnoszące się do wszelkich postępowań "ulgowych", toczących się w zbliżonych do występujących w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych. Na tle stosowania art. 10 ust. 2 ustawy o opłatach abonamentowych został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 267/16. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 507/20 (dostępny na stronie http://cbois.nsa.gov.pl) potwierdził prezentowane wcześniej stanowisko stwierdzając, że: "prawidłowe jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych nie stanowi podstawy do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego umorzenia wspomnianej należności pieniężnej na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o opłatach abonamentowych. Wobec tego błędne jest podnoszone w skardze kasacyjnej stanowisko, że KRRiT w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miała obowiązek umorzyć postępowanie z wniosku skarżącej". Podsumowując, Skarżącej przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, a wyegzekwowanie opłaty abonamentowej w przedstawionych wyżej okolicznościach, nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania w sprawie jej umorzenia. Zatem KRRiT miała obowiązek orzec w przedmiocie całości żądania. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 105 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie wniosku o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych wraz z odsetkami za zwłokę w ich uiszczaniu KRRiT - mając na uwadze wskazania Sądu - winna poddać analizie sytuację życiową i materialną Skarżącej. Analiza ta winna być dokonana w ramach zakreślonych wskazanymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu przepisami prawnymi. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postepowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.