II OSK 2630/19

SENTENCJA Dnia 10 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 98/19 w sprawie ze skargi D. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 98/19, oddalił skargę D. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r., którą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odmówiono uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2008 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. odmawiającej Y. O. stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Skarżący w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył następujące podstawy kasacyjne. 1. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w stosunku do postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2008 r. nie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem w ocenie Sądu przedstawione w zaświadczeniu Sił Obrony Izraela z dnia 21 marca 2018 r. okoliczności faktyczne nie stanowią nowych istotnych dla sprawy okoliczności, jak również nie były znane organowi, i w konsekwencji uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową i oddalenie skargi. 2. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe dokonanie ustaleń na podstawie zaświadczenia Sił Obrony Izraela z dnia 21 marca 2018 r., ponieważ dokument ten nie spełnia warunków z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w związku z tym błędne pominięcie zawartej w punkcie 4 tego zaświadczenia informacji, że dokument ten unieważnia i zastępuje wszystkie wcześniejsze dokumenty wystawione przez Siły Obrony Izraela dotyczące Y. O., jak również przez potraktowanie tego dokumentu w sposób wybiórczy. 3. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że "organ nadzoru wnikliwie rozważył i uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności". 4. Naruszenie art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 300 p.p.s.a. w zw. z art. 1138 k.p.c. i art. 76 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że informacja zawarta w punkcie 4 zaświadczenia Sił Obrony Izraela z dnia 21 marca 2018 r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i pominięcie tej informacji oraz błędne dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących przebiegu służby wojskowej Y. O. na podstawie zaświadczeń Sił Obrony Izraela z 2005 r. i 2009 r., które ww. zaświadczeniem z dnia 21 marca 2018 r. (dokumentem urzędowym) zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. 5. Naruszenie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2007 r. odmówił Y. O., twierdzącemu, że polskie obywatelstwo nabył na skutek urodzenia z ojca I. O. posiadającego polskie obywatelstwo, stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Na skutek odwołania Y. O. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. Minister ustalił, że ojciec Y. O. I. O. posiadał polskie obywatelstwo, w związku z czym Y. O. nabył polskie obywatelstwo w chwili urodzenia w 1941 r. Ustalił też, że I. O. 15 maja 1948 r. nabył obywatelstwo państwa Izrael i 4 października 1950 r. "wstąpił jako obywatel Izraela do służby wojskowej w rezerwie w izraelskiej armii" wobec czego z tym dniem, stosownie do art. 11 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.U. nr 7, poz. 44 ze zm.), utracił obywatelstwo polskie. Utrata obywatelstwa polskiego, zdaniem Ministra, zgodnie z art. 13 powołanej ustawy, rozciągnęła się na jego syna Y. O. Ustalenie, że I. O. w Izraelu wstąpił do służby wojskowej oparto na zaświadczeniu Wojsk Obrony Izraela z 10 października 2005 r. 10 Kwietnia 2018 r. skarżący, syn Y. O., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2008 r. powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz zaświadczenie Sił Obrony Izraela z 21 marca 2018 r., w którym stwierdzono po pierwsze, że jest to zaświadczenie "o nieodbyciu czynnej służby rezerwowej (...) Y. O.", po drugie, że "(z)ostaliśmy poproszeni o informacje dotyczące służby ww. w okresie 15.5.1948 do 19.1.1951", po trzecie, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym każdy obywatel lub osoba posiadająca prawo pobytu w Izraelu, która nie zostanie powołana do odbycia służby zasadniczej, jest zaliczana w poczet sił rezerwy, po czwarte, że po poszukiwaniu w zmechanizowanym oraz tradycyjnym wykazie Sił Obrony Izraela nie odnaleziono dokumentów wskazujących, iż w zakreślonych powyżej datach ww. osoba odbywała czynną służbę lub inne rodzaje służby w Siłach Obrony Izraela, po piąte, że "(d)dokument ten unieważnia i zastępuje wszystkie wcześniejsze wystawione przez nasze Biuro". Ostatnie stwierdzenie zawarte było w punkcie czwartym zaświadczenia. W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że zaświadczenie Sił Obrony Izraela z 21 marca 2018 r. nie podważa wiarygodności zaświadczenia Wojsk Obrony Izraela z 10 października 2005 r. oraz zaświadczenia Wojsk Obrony Izraela z 24 lutego 2009 r. przedstawionego w sprawie z podania z 25 marca 2009 r. Y. O. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2008 r., w której ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2009 r. odmówiono uchylenia decyzji. Wskazał, że oba wymienione dokumenty dowodzą, że Y. O. wstąpił do służby wojskowej i pełnił ją do 29 czerwca 1953 r. oraz że zaświadczenie z 21 marca 2018 r. nie wyklucza tego, iż Y. O. nie należał do sił rezerwowych do 29 czerwca 1953 r. Tym samym Minister uznał, że okoliczności faktyczne, których dotyczy zaświadczenie z 21 marca 2018 r., były znane organowi, który wydał decyzję. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż w podstawie wznowienia nie powołano się na nowe i istotne dla sprawy okoliczności. Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, gdyż trafne jest stanowisko organu administracji oraz Sądu pierwszej instancji, według którego nie zachodziła podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zaświadczenie z 21 marca 2018 r. nie jest nowym dowodem istniejącym w dniu wydania decyzji, gdyż pochodzi z 2018 r., zaś decyzja, która zakończyła postępowanie będące przedmiotem podania o wznowienie postępowania, została wydana w 2008 r. Powołanie się na to zaświadczenie nie stanowi zatem podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w zakresie, w jakim ten przepis dotyczy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi administracji, który wydał decyzję. Powołanie się na zaświadczenie z 21 marca 2018 r. nie oznacza też, że zachodzi podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w zakresie, w jakim ten przepis dotyczy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Przedstawiając wskazane zaświadczenie skarżący stara się wykazać, że I. O. nie wstąpił do służby wojskowej w obcym państwie. Dotyczy ono zatem okoliczności, która dla organu administracji wydającego decyzję z [...] lipca 2008 r., nie była okolicznością nieznaną. Wydając tę decyzję organ administracji rozważał, czy I. O. nie wstąpił do służby wojskowej w obcym państwie, gdyż od rozstrzygnięcia tej kwestii zależała treść decyzji w sprawie stwierdzenia polskiego obywatelstwa. Miał zatem na uwadze zarówno to, czy I. O. wstąpił do służby wojskowej w obcym państwie, jak i to, że do takiej służby nie wstąpił. Ostatecznie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim na podstawie zaświadczenia Wojsk Obrony Izraela z 10 października 2005 r., uznał, że I. O. wstąpił do służby wojskowej w obcym państwie. Powyższe wskazuje, że w sprawie nie chodzi o nową okoliczność faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz o zakwestionowanie ustaleń faktycznych w oparciu o nowy dowód, mianowicie zaświadczenie Sił Obrony Izraela z 21 marca 2018 r., które jest nowym dowodem, ale nie takim, który może stanowić podstawę wznowienia. Na to, że w sprawie chodzi o kwestionowanie dotychczasowych ustaleń, a nie nową okoliczność faktyczną wskazuje także akcentowanie w skardze kasacyjnej końcowego fragmentu zaświadczenia z 21 marca 2018 r., mówiącego o tym, że "(d)dokument ten unieważnia i zastępuje wszystkie wcześniejsze wystawione przez nasze Biuro". Zaświadczenie Wojsk Obrony Izraela z 10 października 2005 r. stwierdzało pewien fakt, mianowicie to, że I. O. wstąpił do służby wojskowej. Skoro zaświadczeniem z 21 marca 2018 r. tamto zaświadczenie się "unieważnia i zastępuje" i twierdzi się na podstawie obecnie przedstawianego zaświadczenia, że I. O. nie wstąpił do służby wojskowej, można przyjąć, że twierdzi się, iż zaświadczenie z 10 października 2005 r. potwierdzało fakt, który nie miał miejsca, a więc było fałszywe. Należy więc dojść do wniosku, że okoliczności przedstawione przez skarżącego w celu wykazania, że w sprawie zachodziła podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie uzasadniają powołanej przez skarżącego podstawy wznowienia, lecz podstawę wznowienia postępowania opisaną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli okoliczności polegające na tym, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że pierwsza podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w stosunku do postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2008 r. nie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest zasadna, gdyż trafnie uznano, aczkolwiek z innym uzasadnieniem niż przyjął NSA, iż wskazana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania nie zachodziła. Z czwartej podstawy kasacyjnej wynika, że skarżący szczególne znaczenie nadaje fragmentowi zaświadczenia z 21 marca 2018 r., mówiącemu o tym, że "(d)dokument ten unieważnia i zastępuje wszystkie wcześniejsze wystawione przez nasze Biuro". Z powołania w tej podstawie kasacyjnej przepisów art. 300 p.p.s.a., art. 1138 k.p.c. i art. 76 § 1 k.p.a. wynika, że skarżący uważa zaświadczenie z 21 marca 2018 r. za dokument urzędowy. Jeżeli takie stanowisko uznać za trafne to konsekwentnie za dokument urzędowy należy także uznać zaświadczenie z 10 października 2005 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący domniemaniem wynikającym z art. 76 § 1 k.p.a. obejmuje także tę część zaświadczenia z 21 marca 2018 r., w której "unieważnia [się] i zastępuje wszystkie wcześniejsze" zaświadczenia. Nie zaprzeczając prawdziwości stwierdzenia o "unieważnieniu" i "zastąpieniu" wcześniejszych zaświadczeń nie można go rozumieć, jako powodujące utratę urzędowego charakteru i wynikającego z tego domniemania dokumentów, których ono dotyczy. Urzędowy charakter określonego dokumentu i wynikające z tego domniemanie prawdziwości tego, co zostało nim urzędowo stwierdzone wynika z ustawy, mianowicie z art. 76 § 1 k.p.a., a nie ze stwierdzenia zawartego w innym dokumencie urzędowym. Inaczej mówiąc brak podstaw prawnych, aby uznać, że zaświadczeniem z 21 marca 2018 r. można było stwierdzić, że zaświadczenie z 10 października 2005 r. utraciło urzędowy charakter. Zauważyć należy, że z art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 i 3 k.p.a. wynika, że co do zasady w przypadku oparcia decyzji na fałszywych dowodach, a więc także na fałszywych dokumentach urzędowych, w przypadku domagania się wznowienia postępowania wymagane jest stwierdzenie sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu. Nie jest więc dopuszczalne w przypadku domagania się wznowienia postępowania na jakiejkolwiek innej podstawie wznowienia wyprowadzanie podstaw wznowienia z "unieważnienia" lub "zastąpienia" dotychczasowego dowodu dowodem o innej treści. Stanowiłoby to obejście art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 i 3 k.p.a. Trafnie zatem zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem pierwszej instancji nie przywiązano istotnego znaczenia do fragmentu zaświadczenia z 21 marca 2018 r., mówiącego o tym, że "(d)dokument ten unieważnia i zastępuje wszystkie wcześniejsze wystawione przez nasze Biuro". Nie jest natomiast trafne stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, według którego zaświadczeniem z 21 marca 2018 r. "wyeliminowano z obrotu prawnego" wcześniejsze zaświadczenia. Tym samym czwarta podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Nie jest wobec tego także zasadna druga podstawa kasacyjna, w której skarżący również odnosi się do fragmentu zaświadczenia z 21 marca 2018 r., mówiącego o tym, że "(d)dokument ten unieważnia i zastępuje wszystkie wcześniejsze wystawione przez nasze Biuro". W końcu nie są zasadne trzecia podstawa kasacyjna, która ma charakter ogólny i nie dotyczy istoty sprawy, sprowadzającej się do zagadnienia, czy w sprawie zachodziła podstawa wznowienia opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz piąta podstawa kasacyjna, która zarzuca naruszenie prawa materialnego w sytuacji, gdy organ administracji po wznowieniu postępowania odmówił uchylenia ostatecznej decyzji, co oznacza, że nie doszło do oceny zastosowania przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe, uwzględniając obie instancje, trwa już dwa lata. NSA próbował rozpoznać sprawę na rozprawie 10 grudnia 2020 r. jednakże rozprawa została odwołana z uwagi na rozszerzenie zakresu ograniczeń związanych z epidemią COVID-19, które to ograniczenia zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758 ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.