IV SA/Wa 1798/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprzeciwu E. Z. od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz E. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ" lub "organ II instancji") z [...] lipca 2020 r., [...] (dalej: "zaskarżona decyzja). Decyzją tą GIOŚ, wydaną na skutek rozpoznania odwołania E. Z. (dalej: "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") z [...] grudnia 2018 r, wstrzymującej z dniem 30 kwietnia 2019 r. użytkowanie instalacji trzody chlewnej eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, uchylił decyzję WIOŚ i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. II. Stan faktyczny przedstawia się następująco. II.1. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2018 r., na podstawie art. 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 1219; dalej: "p.o.ś."), wstrzymał z dniem 30 kwietnia 2019 r. użytkowanie instalacji trzody chlewnej, eksploatowanej przez skarżącą w m. Z., bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. II.2. Skarżąca odwołała się od decyzji WIOŚ podnosząc, że przy wyliczaniu liczby stanowisk dla świń w instalacji organ błędnie przyjął powierzchnię hodowlaną, uwzględniając powierzchnię ciągów komunikacyjnych i innych pomieszczeń magazynowych i socjalnych. W ocenie strony powierzchnia hodowlana wynosi 1835,69 m2, co oznacza, że przedmiotowa instalacja posiada 1835 stanowisk dla świń. Strona wskazuje, że tym samym instalacja nie jest objęta obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego II.3. GIOŚ decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję WIOŚ w części dotyczącej terminu wstrzymania użytkowania instalacji i wyznaczył nowy termin wstrzymania użytkowania instalacji na dzień 30 sierpnia 2019 r. II.4. Decyzja GIOŚ z dnia [...] maja 2019 r. została zaskarżona przez E. Z. do WSA w Warszawie. II.5. Prawomocnym wyrokiem z 27 listopada 2019 r. WSA w Warszawie (IV SA/Wa 2018/19) uchylił decyzję GIOŚ z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano w szczególności, że skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) rozumiana jako nakaz zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego w sposób pozwalający ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, stanowi jedną z naczelnych zasad polskiej procedury administracyjnej. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Stosownie do art. 365 ust. 1 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (art. 201 ust. 1 p.o.ś.). Nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego, że w tej sprawie bezsprzecznie ustalono, że strona eksploatuje instalację do chowu świń o więcej niż 2000 stanowisk dla świń o wadze ponad 30 kg, wymienioną w pkt 6 ppkt 8 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169), która objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. W tej sprawie nie można przyjąć, że dowód z projektów budowlanych chlewni nie miał żadnego znaczenia dla sprawy. Organ odwoławczy, odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą przy odwołaniu od decyzji z [...] grudnia 2018 r. dokumentów (projektów budowlanych chlewni) wskazał, że budzą one zasadnicze wątpliwości z uwagi na fakt, że są to tylko projekty, które niekoniecznie przestawiają stan rzeczywisty. Jednocześnie organ odwoławczy pominął, że w protokole kontroli, na który powołują się organ obu instancji wskazano, że większe chlewnie wybudowane były w latach 2013 i 2014 r. zgodnie z pozwoleniami na budowę: pozwolenie Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] (chlewnia nr 1) oraz pozwoleniem Starosty [...] na budowę z [...] grudnia 2014 nr [...] (chlewnia nr 2). Przy czym, organ nie odnosi się do tego, że powołane decyzje zatwierdzają projekty budowlane, a zatem projekty te stanowią integralną część tych pozwoleń na budowę. W konsekwencji z jednej strony organ odwoławczy przyjmuje, że chlewnie zostały wybudowane zgodnie z pozwoleniami na budowę i powołuje się na parametry wynikające z projektów budowlanych (powierzchnia zabudowy 840 m2 i powierzchnia użytkowa 786 m2), a z drugiej strony odmawia wiarygodności tym projektom budowlanym w zakresie rzeczywistej powierzchni hodowlanej. Jakkolwiek projekty budowlane nie przesądzają o stanie rzeczywistym, to jednak nie można ich zupełnie pominąć i nie zweryfikować twierdzeń strony co do tego, że organ prowadzący kontrolę pominął, że część powierzchni użytkowej obu chlewni nie stanowi powierzchni hodowlanej, lecz zaplecze socjalne, magazyn, korytarz paszowy, paszarnię. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia, zwłaszcza, że organy obu instancji z góry przyjęły, że cała powierzchnia użytkowa obu chlewni (nr 1 i 2) stanowi powierzchnię hodowlaną i po zsumowaniu powierzchni użytkowych dokonały obliczeń liczby stanowisk dla świń. Tymczasem stosownie do § 24 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 56, poz. 344 ze zm.) w przypadku chowu grupowego powierzchnia kojca dla tucznika o wadze 110 kg masy ciała wynosi 1 m2. W rozporządzeniu tym jest zatem mowa o powierzchni kojca, a nie generalnie o powierzchni użytkowej budynków, w których hodowane są tuczniki. Kwestia rzeczywistej powierzchni hodowlanej (powierzchni kojca dla tuczników) ma istotne znaczenie w kontekście obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a w konsekwencji ustalenia, że instalacja do hodowli trzody chlewnej eksploatowana jest bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego (art. art. 365 ust. 1 w związku z art. 201 ust. 1 p.o.ś. i § 24 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r.). W konsekwencji przyjęta do obliczeń liczby stanowisk dla tuczników powierzchnia wymaga wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Tym samym wstrzymanie użytkowania instalacji jako wymagającej pozwolenia zintegrowanego okazało się przedwczesne. Nie można pominąć, że wstrzymanie użytkowania instalacji jest środkiem daleko idącym, zatem ustalenia dotyczące konieczności uzyskania pozwolenia zintegrowanego nie mogą wywoływać wątpliwości i powinny być jednoznaczne. Przyjęcie założenia, że cała powierzchnia użytkowa chlewni nr 1 i 2 stanowi powierzchnie hodowlaną dla tuczników, bez jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie, należy uznać za naruszające art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie można przyjąć, że jest to naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym nie mogące mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Okoliczność, że strona podpisała bez zastrzeżeń protokół kontroli nie oznacza, że jest pozbawiona możliwości kwestionowania ustaleń decyzji opartych na tym protokole. Przedwczesne jest na tym etapie postępowania odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 365 ust. 1 p.o.ś. oraz pozostałych zarzutów naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (dotyczących konieczności sporządzenia opinii biegłego, wysłuchania strony czy dokonania oględzin), albowiem organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie powinien podjąć stosowne kroki do jednoznacznego ustalenia powierzchni przeznaczonej na hodowlę tuczników, przy czym wybór środków dowodowych w tym zakresie należy do organu, z tym założeniem, że materiał dowodowy powinien być zebrany w sposób wyczerpujący. Końcowo WSA w Warszawie wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę GIOŚ weźmie pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, w szczególności ustali jednoznacznie rzeczywistą powierzchnie hodowlaną dla tuczników. II.6. Uzasadniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z [...] lipca 2020 r. GIOŚ wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie jest możliwy do uzupełnienia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego. Wskazać również należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie może dotyczyć okoliczności powodujących konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jak stwierdza się w doktrynie, przedmiotem prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania uzupełniającego mogą być okoliczności mniej istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy lub okoliczności już stwierdzone innymi dowodami, a więc okoliczności mające raczej potwierdzić, niż zakwestionować stan faktyczny wynikający z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji. W związku z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska należało decyzję WIOŚ uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia w sprawie. III.1. W sprzeciwie od decyzji GIOŚ z [...] lipca 2020 r. skarżąca zarzuciła, że powierzchnia hodowlana chlewni nie przekracza 1901 stanowisk. Na poparcie tego zarzuty skarżąca przedłożyła inwentaryzację przyziemia istniejącego kompleksu budynków chlewni wykonaną 3 sierpnia 2020 r. oraz inwentaryzację kojców grupowych tuczników z 21 grudnia 2019 r. III.2. W piśmie przekazującym sprzeciw GIOŚ nie przedstawił stanowiska co do sprzeciwu skarżącej. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja GIOŚ została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. IV.2. W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 p.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd co do zasady nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, CBOSA). Wyjątkiem jest sytuacja, gdy dla oceny naruszenia przepisów postępowania dotyczących zebrania materiału dowodowego, jego oceny i poczynionych ustaleń faktycznych niezbędne jest ustalenie treści norm materialnoprawnych (por. np. wyroki NSA z 5 grudnia 2018 r., I OSK 4132/18 oraz z 23 stycznia 2020 r., I OSK 1541/19, CBOSA). Podobnie, rozpoznając sprzeciw Sąd bada, czy zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd nie mógł w niniejszym postępowaniu przesądzać zasadności zarzutu skarżącej dotyczącego tego, czy przedmiotowe chlewnie obejmują miejsca dla co najmniej 2000 tuczników (powyżej 30 kg). Kwestia ta winna być jednoznacznie ustalona przez organ rozpoznający odwołanie od decyzji WIOŚ z [...] grudnia 2018 r., czyli przez GIOŚ. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z treści przytoczonego wyżej uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie 27 listopada 2019 r. jednoznacznie wynika, że Sąd zalecił GIOŚ przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie decyzji co do istoty. Już z tego powodu GIOŚ nie mógł wydać decyzji kasatoryjnej, a tym samym sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. W tym aspekcie tylko uzupełniająco należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przywołany przepis należy odczytywać w powiazaniu z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z powołanym wyżej art. 136 § 1 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., II OSK 2967/19; wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). IV.3. W realiach niniejszej sprawy GIOŚ, rozpoznając po raz trzeci sprawę na skutek odwołania skarżącej, zobowiązany będzie zatem samodzielnie lub zlecając WIOŚ określone czynności dowodowe (np. oględziny, dokonanie pomiarów) poczynić jednoznaczne i stanowcze ustalenia niezbędne do wydania decyzji co do istoty. Oczywiście, organ winien uwzględnić i ocenić wszelkie zebrane dowody (art. 75 § 1 k.p.a.), a zatem również inwentaryzację przyziemia istniejącego kompleksu budynków chlewni wykonaną [...] sierpnia 2020 r. oraz inwentaryzację kojców grupowych tuczników wykonaną [...] grudnia 2019 r. IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od sprzeciwu (100 zł). IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.).