II OSK 3629/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2402/17 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2402/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2016 r., orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta Biała Podlaska z dnia [...] maja 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w B.pozwolenia na budowę stacji dystrybucji gazu propan butan wraz z rurociągiem gazowym i zasilaniem elektrycznym, zlokalizowanej w B. przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. D. zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414 ze zm.) według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji stopnia podstawowego przez przyjęcie, że powołane wyżej przepisy mające charakter norm bezwzględnie obowiązujących nie muszą być ściśle stosowane, a wynikające z nich obowiązki, posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również udokumentowanie tego prawa przez dołączenie zgody właściciela do wniosku o pozwolenie na budowę można domniemywać. II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej podzielił stanowisko organów administracji państwowej co do niemożliwości odtworzenia w całości akt postępowania administracyjnego, mimo że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego jak również oceny zebranego materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalono, że spółka występująca pod firmą [...] sp. z o.o. mogła być inwestorem i posiadała prawo do dysponowania dzierżawioną nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) niezajęcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia; b) ograniczenie się w uzasadnieniu wyroku do przedstawienia ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej bez dokonania ich oceny pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać na całkowicie chybiony zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom ustawowym. Sąd Wojewódzki w sposób wszechstronny wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odnosząc się do istotnych kwestii faktycznych i prawnych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia okoliczności mających znaczenie dla oceny, czy kwestionowana decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa, warunkującą stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W związku z tym, że kontrolowane decyzje wydane zostały w trybie nadzwyczajnym, zasadnie zwrócono w nich uwagę na trudności w pełnym odtworzeniu akt postępowania zakończonego decyzją z [...] maja 1999 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę stacji dystrybucji gazu propan butan wraz z rurociągiem gazowym i zasilaniem elektrycznym. Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., trzeba stwierdzić, że organy obu instancji podjęły właściwe czynności mające na celu zgromadzenie dokumentów niezbędnych do oceny ważności pozwolenia na budowę z [...] maja 1999 r. Fakt, iż organy podjęły rozstrzygnięcia na podstawie niekompletnych akt z postępowania zwykłego miał znaczenie drugorzędne, gdyż zebrany materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia istotnych okoliczności sprawy. Jak trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, podstawowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie miały ustalenia dotyczące interpretacji umowy dzierżawy gruntu z [...] sierpnia 1995 r., mającej stanowić tytuł do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Należy bowiem podkreślić, że zagadnieniem spornym było to, czy stosownie do wymogów przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji z [...] maja 1999 r. – inwestor ([...]") wykazał prawo do dysponowania nieruchomością w celu budowy obiektu objętego spornym pozwoleniem na budowę. Organy obu instancji zajęły stanowisko o niezasadności wniosku skarżącej, która domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1999 r. utrzymując, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania dzierżawioną działką nr [...] na cele budowlane, gdyż nie uzyskał od niej zgody jako współwłaściciela wskutek zawartej umowy małżeńskiej majątkowej z [...] sierpnia 1996 r., a więc po dacie umowy dzierżawy zawartej z ówczesnym właścicielem przedmiotowej działki Aleksandrem Dziem. Wprawdzie Wojewoda oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawili różną argumentację w uzasadnieniach wydanych decyzji, to jednak z tą samą oceną końcową, zgodnie z którą nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiących o obowiązku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Sąd Wojewódzki, akceptując to stanowisko, przedstawił w uzasadnieniu wyroku prawidłowy wywód prawny z konkluzją, że Prezydent Miasta Białej Podlaskiej, wydając decyzję z [...] maja 1999 r. miał podstawę do uznania umowy dzierżawy za dowód posiadania przez inwestora tytułu prawnego upoważniającego do prowadzenia prac budowlanych. Sąd Wojewódzki, dostrzegając problem interpretacji treści umowy dzierżawy z 1 sierpnia 1995 r. w sposób właściwy uwzględnił przepis art. 65 Kodeksu cywilnego, stanowiący, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają, ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (§ 1) oraz że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiona została szczegółowa analiza postanowień umowy dzierżawy z wnioskami, które należało w pełni zaaprobować. Mianowicie trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że według treści umowy dzierżawy właściciel przedmiotowej nieruchomości wyraził zgodę na prace budowlane, które miały być prowadzone przez dzierżawcę. Późniejsza zaś praktyka akceptowania kolejnych inwestycji budowlanych, włącznie z pobieraniem kwot czynszu dzierżawnego, stanowi dodatkowe potwierdzenie zgodnego zamiaru stron. Logicznie wskazał Sąd Wojewódzki, że fakt zgodnego wykonywania przez obie strony umowy dzierżawy, może świadczyć na rzecz tezy, że faktycznie skarżąca przez kolejne lata udzielała zgody na roboty budowlane prowadzone przez inwestora na działce nr [...]. Ocena Sądu nawiązuje do stanowiska Wojewody, który przyjął prawidłowo, że zmiana podmiotowa po stronie wydzierżawiającego sprawiła, że skarżąca wstąpiła w istniejący stosunek zobowiązaniowy i nie zachodziła konieczność wyrażenia dodatkowej zgody na realizację spornej inwestycji. Ponadto zgodzić się należało z uwagami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Sądu Wojewódzkiego, że nawet odmienna interpretacja umowy dzierżawy nie mogłaby doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem ewentualny brak w umowie wyraźnie określonej zgody na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane nie mógł być potraktowany jako rażące naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Dla oceny w tym zakresie istotne znaczenie musiały mieć wszystkie okoliczności towarzyszące zawarciu umowy dzierżawy oraz jej realizacji przez obie strony w okresie kilkunastu lat, gdy wybudowane zostały kolejne obiekty budowlane na dzierżawionym gruncie. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w rozpoznawanej sprawie dokonano prawidłowej wykładni i subsumpcji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim należy pamiętać, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa; o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno – gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz Kpa, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895 – 900 i powołane tam orzecznictwo). W podanym wyżej kontekście zasadne było wskazanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na okoliczność, iż od wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę upłynęło ponad 18 lat. Dalej organ trafnie zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P46/13 oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którymi znaczny upływ czasu – o którym mowa w ww. wyroku TK – musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno – gospodarczych, które wywołuje decyzja kontrolowana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 1603/14, 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1953/14). Dla porządku należy zauważyć, że w odniesieniu do powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ukształtowało się stanowisko w orzecznictwie, że wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P46/13 powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. II OSK 694/17). Z tych wszystkich względów w niniejszej sprawie uprawniona była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że fakt naruszenia prawa przy wydaniu pozwolenia na budowę nie był oczywisty, a nadto nie wystąpiły takie skutki przedmiotowej decyzji, które należałoby uznać za niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawnym. Tym samym niezasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne, co skutkowało orzeczeniem jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.