II SA/Gd 659/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2019 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 lutego 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego K. W. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga K. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 września 2019 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 lutego 2019 r., nr [..], w przedmiocie rozbiórki. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 6 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał państwu K. i K. W. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 6 m3 oraz utwardzonego tarasu o wymiarach 4,60 x 3,10 m zlokalizowanego przed obiektem rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [..] w B., gm. Ż., jako podstawę prawną aktu wskazując art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lipca 2018 r. stwierdzono, że na terenie działki znajduje się parterowy obiekt rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem, posadowiony na betonowych bloczkach, z dachem płaskim, pokrytym blachą trapezową. Do obiektu zostało doprowadzone przyłącze energetyczne i wodociągowe z własnego ujęcia, natomiast ścieki odprowadzane są do istniejącego zbiornika na ścieki, o pojemności 6000 l. Obiekt rekreacji indywidualnej wraz z dobudowanym pomieszczeniem gospodarczym oraz suchym ustępem o konstrukcji drewnianej wybudowany został pod koniec lat 70-tych XX w. przez poprzednich właścicieli. Na działce istnieje także taras wykonany z kostki betonowej, który powstał ok. 14 lat temu licząc od daty spisania protokołu. Ponadto według oświadczenia K.i K. W., zbiornik na ścieki został zrealizowany przez nich, po zakupie obiektu rekreacji indywidualnej, z okazanej dokumentacji wynika, że powstał on w 2007 r. Zbiornik ten ma pojemność 6 m3 i jest wykonany z materiału PCV. Usytuowany został w odległości 2,1 m od granicy z sąsiednią działką. Organ stwierdził, że według wyrysu z ewidencji gruntów oraz z obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr [..] w B. nie stanowi działki budowlanej oraz, że związku z tym, że K. i K.W. nie dokonali zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowy zbiornika na ścieki oraz nie uzyskali pozwolenia na budowę utwardzonego tarasu, roboty budowlane zrealizowali w warunkach samowoli budowlanej. Organ powołał się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr XLII/689/2006 z 31 marca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 103 poz. 2082 z 10 października 2006r.), zgodnie z którym, teren działki nr [..] w B. oznaczony jest symbolem ZL- lasy i zalesienia oraz jako tereny "do przekształceń". Zgodnie z postanowieniami planu na terenach tych ustala się zakaz zabudowy. Dla terenów oznaczonych "do przekształceń" w planie znajduje się postanowienie, które stanowi, że istniejąca zabudowa na terenie lasów oznaczonych na rysunku jako tereny do przekształceń podlega likwidacji do 10 lat od dnia wejścia w życie uchwały, z wyłączeniem budynków posiadających pozwolenia na budowę lub posiadających inny dokument prawny dopuszczający zabudowę. Wobec niezgodności z przepisami uchwały Rady Gminy, które wskazują na to, że na terenie tym nie jest dopuszczalna żadna forma zabudowy, lokalizacja obiektów jest niezgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, więc podlega nakazowi rozbiórki. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez K. i K. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 12 września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie zbiornika na ścieki sanitarne wymagało zgłoszenia, natomiast wykonanie utwardzenia terenu wobec faktu, że działka nie jest działką budowlaną, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ w całości zgodził się z ustaleniami, i wnioskami i oceną prawną organu pierwszej instancji. K. W. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że działkę nabył 18 czerwca 2004 r. wraz z nietrwale związanym z gruntem drewnianym domkiem letniskowym zbudowanym przez poprzednich właścicieli. W jego ocenie, między innymi z powodu tego nietrwałego związania z gruntem jego sytuacja jest gorsza od sytuacji właścicieli domków z gruntem trwale związanych, co wskazuje na nierówność traktowania obywateli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji nakazujących K. W. i K.W. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego na działce nr [..] w miejscowości B., gm. Ż., zbiornika na ścieki sanitarne oraz utwardzonego tarasu przed obiektem rekreacji indywidualnej (wyłączonym do równolegle toczącego się postępowania) o powierzchni 4,6 m x 3,1 m. Analiza zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, prowadzi do wniosku, że organy obu instancji orzekły z naruszeniem prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Natomiast w myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W ocenie sądu, zastosowanie przez organy obu instancji wskazanego art. 51 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie przesądza o wadliwości wyboru trybu postępowania, zmierzającego od oceny zgodności z prawem wykonanej przez skarżących budowy zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 6 m3 oraz tarasu o opisanych wyżej parametrach. Organy obu instancji nie wyjaśniły w żaden sposób, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy prowadziły postępowanie naprawcze w odniesieniu do obu wskazanych elementów, objętych zakresem niniejszej sprawy, a priori przyjmując prawidłowość dokonanego wyboru, tymczasem kwestia ta nie jest oczywista i wymaga refleksji. Zaskarżona decyzja dotyczy dwóch niezależnych kwestii, tj. zbiornika na ścieki oraz utwardzenia tarasu. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 3a pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Z kolei stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 3a wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem biorąc pod uwagę pojemność przedmiotowego zbiornika na ścieki, tj. 6 m3, jego budowa wymagała zgłoszenia. Od zbiornika bezodpływowego, o którym mowa powyżej, należy odróżnić przydomową oczyszczalnię ścieków, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, budowa zbiornika bezodpływowego oraz przydomowej oczyszczalni ścieków stanowi realizację dwóch odrębnych inwestycji, przy czym zbiornik bezodpływowy należy uznać za urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, służące gromadzeniu ścieków, którego budowa jest objęta pozwoleniem na budowę konkretnego obiektu budowlanego, natomiast przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi odrębny nowo planowany obiekt budowlany, nie zaś jak urządzenie budowlane (wyrok z 11 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 429/18, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że opisany zbiornik stanowi urządzenie budowlane, które – z woli ustawodawcy - powstaje w wyniku budowy, o czym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie wykonywania robót budowlanych. Jest to szczególnie istotne przy podejmowaniu przez organy decyzji o wyborze trybu postępowania zmierzającego do doprowadzenia "inwestycji’ do zgodności z prawem – tj. trybu naprawczego (art. 50 – 51 Prawa budowlanego) albo legalizacyjnego (art. 48 i 49b Prawa budowlanego). Zastosowany przez organy przepis art. 51 Prawa budowlanego dotyczy postępowania naprawczego, stanowiąc kontynuację postępowania zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych na mocy postanowienia wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy. Zastosowanie trybu naprawczego ma miejsce w sytuacjach wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego (w kolejnych punktach), przy czym – rozważając czy zastosować tryb naprawczy czy legalizacyjny, wskazówek należy poszukiwać w zwrocie ustawowym "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1" (art. 50 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego). Cytowane określenie wskazuje, że oba tryby mają charakter rozłączny, ale pierwszeństwo przysługuje trybowi legalizacyjnemu, wynikającemu z art. 48 i 48b Prawa budowlanego. Generalne wyłączenie w art. 51 Prawa budowlanego spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy, powoduje, że na podstawie art. 51 orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (zob. Komentarz do art. 51 teza 1 i 2, A. Gliniecki [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydanie III, 2016, dostęp przez SIP LEX). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe zatem będzie ustalenie, czy do oceny legalności spornego zbiornika słusznie organy zastosowały art. 51 Prawa budowlanego, czy też powinny były zastosować art. 49b Prawa budowlanego. Art. 49b Prawa budowlanego reguluje procedurę legalizacyjną, a więc sytuację, w której – zgodnie z ust. 1 tego przepisu – organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu można wszcząć postępowanie legalizacyjne przy spełnieniu przesłanek, w tym o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Jak wskazano powyżej, art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nakreślając przesłanki wdrożenia trybu naprawczego - wiąże go z przypadkami innymi niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego a zarazem związanymi z realizacją robót budowlanych. Jednocześnie art. 29 ust. 1 pkt 3a tej ustawy wyraźnie stanowi o budowie zbiorników bezodpływowych (wymagających zgłoszenia). Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy). Zatem, zasadniczo trybem naprawczym objęte są roboty budowlane inne niż stanowiące budowę, bowiem do takiego wniosku skłania analiza cytowanego art. 50 ust. 1 w zw. z art. 48 i 49b i art. 29 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego. W konsekwencji, do postępowania w sprawie budowy spornego zbiornika powinien był znaleźć zastosowanie art. 49b, odnoszący się wprost do budowy, a nie art. 51 Prawa budowlanego, dedykowany prowadzeniu robót budowlanych innych niż budowa. Uznać więc należy, że decyzje organów obu instancji są wadliwe, ponieważ zostały wydane w niewłaściwym trybie i już sama ta okoliczność uzasadnia ich uchylenie ze względu na naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do będącego również przedmiotem niniejszego postępowania utwardzonego tarasu, wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowanego utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ze względu jednak na fakt, że działka nr [..] w B., według postanowień obowiązującego planu miejscowego nie ma charakteru budowanej, w ocenie organów - zwolnienie to nie znajdzie zastosowania, a w konsekwencji - uzasadnione jest prowadzenie postępowania naprawczego. Zdaniem sądu, niezależnie od prawidłowości powyższego wniosku, bowiem bez wątpienia utwardzenie powierzchni gruntu zostało zakwalifikowane w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego jako roboty budowlane, a nie budowa (co uzasadnia tryb naprawczy a nie legalizacyjny) wadliwe było objęcie jednym postępowaniem robót budowlanych, podlegających odmiennym formom reglamentacji, a w konsekwencji – wymagających wdrożenia odmiennych trybów doprowadzenia do zgodności z prawem. W ponownie prowadzonym postępowaniu w odniesieniu do zbiornika organy ustalą, czy w świetle przesłanek wynikających z art. 49b Prawa budowlanego – możliwa jest jego legalizacja, w tym zwłaszcza zbadają zgodność tej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – obowiązującym planem miejscowym, a także innymi przepisami, w tym techniczno -budowlanymi. W kwestii utwardzenia tarasu, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, organy ustalą także, czy prace w tym zakresie podlegają ocenie w trybie art. 49b Prawa budowlanego, czy też postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia przez organy nadzoru, że do utwardzenia tarasu będzie miał zastosowanie inny tryb sanacyjny niż w odniesieniu do zbiornika, wówczas zobowiązane będą prowadzić odrębne postępowania w odniesieniu do robót związanych z utwardzeniem tarasu oraz budowy zbiornika na ścieki. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z odrębnymi sprawami administracyjnymi, rozstrzyganymi w oparciu o różne podstawy prawne, co świadczy o braku ich tożsamości i konieczności prowadzenia oddzielnych postępowań. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu sądu – chyba że przepisy prawa ulegną zmianie. Ocena ta i wskazania wynikają wprost z uzasadnienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o czym orzekł w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 orzeczono o zwrocie od organu odwoławczego kosztów postępowania dla skarżącego w wysokości 500 zł, na które to koszty składa się uiszczony w sprawie wpis od skargi w wysokości 500 złotych. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie na podstawie § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych przepisów z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.). Z uwagi na to, że rozprawa w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 2 grudnia 2020 r., została ona objęta postanowieniami ww. zarządzenia i zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 29 października 2020 r. skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne, o czym strony zostały powiadomione. W ocenie sądu, w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, uczestników postępowania i przedstawicieli organu, a jednocześnie brak jest możliwości jej przeprowadzenia na odległość z jednoczesnym przekazem dźwięku i obrazu. Zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania.