I OW 90/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. D. o uchylenie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2008r. M. D. zwróciła się do Wójta Gminy L. o uchylenie decyzji o numerze [...] z dnia [...] maja 1996r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za działką nr [...], położoną w N.I. Pismem z dnia [...] czerwca 2008r. Wójt Gminy L. przesłał przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 19 k.p.a. uznało swoją niewłaściwość w sprawie wszczętej wskazanym wnioskiem i na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało sprawę do rozpatrzenia Wojewodzie Mazowieckiemu. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 22 § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie i wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy z wniosku M. D. o uchylenie ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 1996 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], położonej we wsi N. I., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie N. I., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...]ha, wydzieloną pod drogę. Wojewoda Mazowiecki wskazał, że art. 157 § 1 k. p. a. zawiera generalną zasadę, według której właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia wskazuje art. 17 k.p.a., chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Dalej organ wywodził, że według przepisu art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) obowiązującym w dacie wydania przez Wójta Gmina L. decyzji z dnia [...] maja 1996r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], położonej we wsi N. I., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie N. I., właściwym do jej wydania był w pierwszej instancji rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. W przedmiotowej sprawie decyzję podziałową wydał wójt, ale w ramach stosownego porozumienia, w sprawie należącej do właściwości rejonowego organu administracji rządowej. Organ podkreślił, że sprawy podziału nieruchomości do dnia 31 grudnia 1997r. należały do właściwości organów administracji rządowej, kiedy to weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), która zmieniła właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując te sprawy organom samorządowym (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta). Zmieniła się również z dniem 1 stycznia 1999 r. w tej kategorii spraw właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 1998r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych -samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wojewoda Mazowiecki podkreślił, że przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego, zaś przy ocenie ważności rozstrzygnięcia bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jego wydania. Wskazano, że powołaną ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wyznaczono organy wykonawcze samorządu gminnego jako właściwe rzeczowo do załatwienia tych spraw i nie przewidziano w tym postępowaniu udziału wojewody jako organu odwoławczego, a tym samym organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji rządowej, którymi byli kierownicy urzędów rejonowych, do właściwości których przed 1 stycznia 1998r. należały sprawy podziałów nieruchomości, zostały zniesione, a sprawy, o których wyżej mowa, które niegdyś należały do właściwości tych organów, należą obecnie do organu wykonawczego gminy. W ocenie Wojewody Mazowieckiego to zaś wskazuje, że organem wyższego stopnia "szczebla wojewódzkiego" w stosunku do organu, który wydał w dniu [...] maja 1996r. decyzję zatwierdzającą podział przedmiotowej nieruchomości, a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że M. D. wniosła o wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji jedynie w części dotyczącej przyznanego odszkodowania, nie zaś zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...]. Natomiast art. 9a powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) stanowi, iż organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W ocenie organu art. 9a powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem szczególnym w rozumieniu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych – wyłączającym właściwość Kolegium. To oznacza, że "w sprawach określonych w ustawie" z dnia 21 sierpnia 1997 r., które powinny być rozstrzygnięte decyzją starosty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może być właściwe w sprawie, nawet wówczas, kiedy wniosek o rozstrzygniecie sprawy wpłynął do wójta gminy. Ponadto organ stwierdził, że przepis art. 17 pkt 1 k.p.a., tak jak i art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do określenia właściwości organu stopnia wyższego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W przypadku gdy organ, do którego wniesiono podanie uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji, wówczas jest obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do tego organu, który w jego ocenie jest właściwy w danej sprawie. Stosownie do art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Może to czynić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której dwa organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny), i pod warunkiem, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, w której jeden z pozostających w sporze organów jest właściwy. Oznacza to, że nie może być uznana za spór kompetencyjny ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego w przypadku, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, który z organów tj. Wojewoda Mazowiecki czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jest właściwy do rozpoznania sprawy wszczętej wnioskiem M. D. z dnia [...] czerwca 2008r. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 1996r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], położonej we wsi N. I., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie N. I., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, wydzieloną pod drogę. Wystąpienie w 2008 r. z żądaniem uchylenia (stwierdzenia nieważności) ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej dnia [...] maja 1996r. przez Wójta Gminy L. wymaga rozważenia, na podstawie jakich przepisów toczy się postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w takiej sprawie jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, obowiązujących w czasie toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że dla określenia, jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynikają reguły określające organ właściwy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze, jeżeli kwestionowaną decyzję wydał minister, to właściwy jest minister, a jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze - właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Po drugie, w pozostałych wypadkach organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Z przepisu art. 157 § 1 k.p.a. zatem wynika jednoznacznie, że w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister (samorządowe kolegium odwoławcze) należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. Inaczej mówiąc, przepis art. 157 § 1 k. p. a. zawiera generalną zasadę, według której właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia wskazuje art. 17 k.p.a., chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) obowiązującym w dacie wydania przez Wójta Gmina L. omawianej decyzji z dnia [...] maja 1996r., właściwym do jej wydania był w pierwszej instancji rejonowy organ rządowej administracji ogólnej. W rozpoznawanej sprawie decyzję podziałową wydał wójt, ale czynił to w ramach stosownego porozumienia, w sprawie należącej do właściwości rejonowego organu administracji rządowej. Sprawy dotyczące podziału nieruchomości do dnia 31 grudnia 1997r. należały do właściwości organów administracji rządowej. Wejście w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), zmieniło właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując je organom samorządowym (tj. wójtom, burmistrzom, prezydentom miast). Z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniła się również, w omawianej kategorii spraw, właściwość organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, którymi w indywidualnych sprawach administracyjnych należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego są w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593 ze zm.) - w brzmieniu nadanym ustawą z 18 grudnia 1998r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych -samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Należy przy tym mieć na uwadze to, że przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie, jeżeli nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego, zaś przy ocenie ważności rozstrzygnięcia bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jego wydania. Wskazaną ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wyznaczono organy wykonawcze samorządu gminnego jako właściwe rzeczowo do załatwienia tych spraw i nie przewidziano w tym postępowaniu udziału wojewody jako organu odwoławczego, a tym samym organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji rządowej, którymi byli kierownicy urzędów rejonowych, do właściwości których przed 1 stycznia 1998r. należały sprawy podziałów nieruchomości, zostały zniesione, a sprawy, o których wyżej mowa, które wcześniej należały do właściwości tych organów, należą obecnie do organu wykonawczego gminy. Nie jest przy tym uzasadniony pogląd prezentowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, że zgodnie z art. 9a powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wojewoda jest organem wyższego stopnia, ponieważ jest to, w ocenie organu, przepis szczególny w rozumieniu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych – wyłączającym właściwość Kolegium. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który uzasadniałby właściwość wojewody jako organu zobowiązanego do rozpatrzenia omawianego wniosku. Takich regulacji nie zawiera bowiem powołana wyżej ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98 ust. 3 w zw. z ust.1 tej ustawy za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie. Wówczas, gdy nie dojdzie do uzgodnienia wysokości tego odszkodowania, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W myśl art.129 ust. 5 decyzję w przedmiocie odszkodowania wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art. 9a ustawy w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę organem wyższego stopnia jest wojewoda. O właściwości wojewody nie decyduje wyłącznie przedmiot sprawy. Wojewoda w sprawach przewidzianych w ustawie jest organem stopnia wyższego wyłącznie w stosunku do starosty. Takich uprawnień nie posiada natomiast do innych organów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał w dniu [...] maja 1996r. decyzję zatwierdzającą podział przedmiotowej nieruchomości, a zarazem zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwym do orzekania w kwestii nieważności tej decyzji, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.