I SA/Lu 416/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Protokolant starszy inspektor sądowy Marta Ścibor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. L. na uchwałę Rady Miejskiej w J. L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty i ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - stwierdza nieważność uchwały w zaskarżonej części tj. § 1 ust. 3. UZASADNIENIE Dnia [...] marca 2019 r. Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. dalej "u.s.g.") oraz art. 6 k i art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r., poz. 2010 dalej "ustawa o utrzymaniu porządku") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty i ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - dalej "zaskarżona uchwała" Zgodnie z zawartymi w niej regulacjami ustalona została opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, która będzie obliczana w oparciu o liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 4 (§ 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały). W przypadku, gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, stawka opłaty wynosi [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca z terenu wiejskiego oraz [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca z terenu miejskiego, z zastrzeżeniem ust. 3 (§ 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały). W przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane selektywnie, jeżeli liczba osób w gospodarstwie domowym, zamieszkujących daną nieruchomość, przekracza 5 osób, od każdej następnej osoby opłata będzie liczona w wysokości [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca z terenu wiejskiego oraz [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca z terenu miejskiego (§ 1 ust. 3). Natomiast, że jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, stawka opłaty wynosi [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca z terenu wiejskiego oraz [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca z terenu miejskiego (§ 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały). Rada powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi [...] i przyjęła, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i wchodzi w życie 1 kwietnia 2019 r. Pismem z dnia 20 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. uchwałę z dnia 1 marca 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty i ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 2a ustawy o utrzymaniu porządku, polegającym na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej, poprzez zróżnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 1 ust. 3. W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska [...] dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy [...] oraz ustaliła stawki tej opłaty. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] [...] r., poz. [...] i weszła w życie w terminie określonym w § 4. Tym samym stanowi akt prawa miejscowego, gdyż charakteryzuje się ogólnym oznaczeniem adresatów, terytorialnym zasięgiem, normatywnością, generalnością i abstrakcyjnością – jest adresowana do bliżej nieokreślonej liczby osób zobowiązanych do uiszczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Prokurator powołał się na przepisy ustawy o utrzymaniu porządku, a mianowicie: - art. 6k ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, - art. 6j ust. 1 pkt 1, w myśl którego w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 tej ustawy (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może stanowić iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, - art. 6j ust. 2a, stanowiący, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy; rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty, a następnie stwierdził że różnicowanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze względu na liczbę osób w gospodarstwie domowym dopuszczalne było w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r., na podstawie art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku, w jego ówczesnym brzmieniu. Przepis ten został jednak zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku oraz niektórych innych ustaw i od 1 lutego 2015 r. i w zmienionym zakresie nie przewiduje możliwości różnicowania stawek opłaty według ww. kryterium. W stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, jak również obecnie podstawą różnicowania stawek opłaty przez radę gminy jest wyłącznie zamknięty katalog przesłanek zawarty w art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu porządku. W katalogu tym ustawodawca nie wymienił przesłanki w postaci liczby osób w gospodarstwie domowym. Oznacza to, że niezależnie od wybranej metody ustalenia opłaty brak jest podstaw do jej różnicowania w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Wskazując na powyższe oraz odwołując się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, Prokurator stwierdził, że Rada Miasta, wydając zaskarżoną uchwałę, zastosowała niezgodny z prawem sposób ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zróżnicowanie stawek tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, przy wyborze metody ustalenia opłaty od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, było sprzeczne z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 2a ustawy o utrzymaniu porządku. Rada Miejska błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium "liczby osób w gospodarstwie domowym", a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych w zależności od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. W związku z powyższym w jego ocenie należy uznać, że zaskarżona uchwała zawiera istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 1 ust. 3. Pismem z 13 sierpnia 2020 r. Rada Miejska [...] wyjaśniła, że objęta skargą uchwała została uchylona uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty i ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała ta weszła w życie z dniem 1 lutego 2020 r. po uprzednim opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Jednocześnie wyjaśniono, że podstawą prawną do podjęcia nowej uchwały stanowiły przepisy art. 6k i art. 6j ustawy o utrzymaniu porządku. W drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę, a także że w Gminie [...] od 2013 r. kryterium ustalenia opłaty jest liczba mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku. Pismem z dnia 27 sierpnia 2020 r. Prokurator oświadczył, że mimo uchylenia zaskarżonej uchwały podtrzymuje złożoną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga w sprawie niniejszej jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała w § 1 ust. 3 została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawy do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty i ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd był obowiązany rozpatrzyć przedmiotową sprawę merytorycznie, mimo że została ona uchylona z dniem 1 lutego 2020 r. uchwałą nr [...] Rady Miasta z 30 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty i ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W związku z powyższym w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 41/17), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej uchwały, pod względem jej legalności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę jej podjęcia stanowił art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu porządku, który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. W myśl art. 6j ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu porządku, o której mowa w art. 6c ust. 1 tej ustawy (a więc nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi może stanowić iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 tej ustawy. Art. 6j ust. 2a powyższej ustawy stanowi natomiast, że rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Zestawiając powołane wyżej przepisy z treścią zaskarżonej uchwały zawartą w § 1 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku zgodnie, z którym w przypadku gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, jeżeli liczba osób w gospodarstwie domowym, zamieszkujących daną nieruchomość, przekracza 5 osób, od każdej następnej osoby opłata będzie liczona w wysokości [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca z terenu wiejskiego oraz [...] zł miesięcznie od jednego mieszkańca z terenu miejskiego, należy przyznać rację Prokuratorowi, że regulacja ta wykracza poza zamknięty katalog przesłanek rozróżnienia wysokości opłat określony w art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu porządku. Oznacza to, że niezależnie od wybranej metody ustalenia opłaty brak jest podstaw do jej różnicowania w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. W tej kwestii sąd podziela w całości stanowisko prawne wyrażone przez NSA w wyroku z dnia z 6 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 16/16, w którym wskazano, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu porządku wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. NSA stwierdził, że skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Zdaniem NSA, stanowisko (...), że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu porządku zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia, także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika, jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu porządku bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2, jest racjonalne, gdyż ustawodawcza w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust.1, a nie wymienionej w art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku. Z żadnej regulacji tej ustawy, nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku, dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Słuszność (tego), poglądu wynika, także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U z 2015 r., poz. 87) dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu porządku, w tym między innymi w art. 6k, zawierającego w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a, w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust. 4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem TK z 28 listopada 2013 r., K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...)." W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. (który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie) brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane." Stwierdzając zatem, że zaskarżona uchwała w § 1 ust. 3, stanowiąca akt prawa miejscowego, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa Sąd, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w tej części.