VII SA/Wa 1859/20

SENTENCJA Dnia 26 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu R. S. i P. S. wspólników spółki cywilnej T. s. c. R. S. P. S. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody[...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. S. i P. S. wspólników spółki cywilnej T. s. c. R. S. P. S. z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania A. S., E. S., T. R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K. T., M. K., J. J. – K.oraz T. P. uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą R.S. oraz P. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą T. Spółka cywilna [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej Etap I, budynki 1-4, na działce nr ew. [...], [...], [...] i [...] w L., gmina [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] stwierdził, że w wyniku rozpoznania wniosku R. S. oraz P. S. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą T. Spółka cywilna [...] z [...] stycznia 2020 r. Starosta [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r. na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej i w związku z ustaleniem, że obowiązek ten został wykonany decyzją z [...] kwietnia 2020 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla ww. przedsięwzięcia. Pismem z 4 czerwca 2020 r. odwołanie od powyższej decyzji z [...] kwietnia 2020 r. złożyli A. S., E. S., T. R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F.T., K. T., M. K., J. J. – K. i T. P., reprezentowani przez adw. Z. K., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskodawcom pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucili naruszenie: 1) § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 263), dalej: u.p.z.p. polegające na ich niezastosowaniu i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę wnioskodawcom w sytuacji, gdy naruszone przepisy m.p.z.p. przewidują minimalną powierzchnię nowotworzonej działki budowlanej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o podziale między lokalami w pionie, gdy powierzchnia użytkowa podstawowa jednego z tych lokali przekracza 80 m² lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej - 600 m² na każdy lokal lub segment bliźniaka, podczas gdy w przypadku inwestycji, wbrew postanowieniom m.p.z.p. na dwa lokale na poszczególnych działkach przypada odpowiednio: 621 m² dla działki nr ew. [...], 540 m² dla działki nr ew. [...], 621 m² dla działki nr ew. [...], 510 m² dla działki nr ew. [...]; 2) § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi m.p.z.p. polegający na jego błędnej wykładni prowadzącej do przyjęcia, że przepisy m.p.z.p. określające wskaźnik powierzchni zabudowy jako wartość stosunku sumy powierzchni zabudowy wszystkich budynków liczonych po zewnętrznym obrysie budynków do powierzchni działki, które przewidują minimalną powierzchnię działki budowlanej na jeden lokal budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego podlegają pominięciu, wobec zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych, dla których na minimalną powierzchnię działki budowlanej dla jednego lokalu zaprojektowano dwa lokale, wobec czego całkowicie pominięto cel, dla jakiego przyjęto § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi m.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym; 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.b. w zw. z § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi m.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę w sytuacji niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. co do minimalnej powierzchni działki dla budynku jednorodzinnego dwulokalowego przypadającej na jeden lokal i braku nałożenia na wnioskodawców postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości; 4) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 p.b. w zw. z § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi w zw. z § 8 ust. 3 pkt 10 m.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie wobec zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskodawców obejmującego według projektu budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej w sytuacji, gdy w rzeczywistości zamierzenie inwestycyjne wnioskodawców polegające na budowie osiedla mieszkaniowego S. zmierza do powstania niedopuszczalnej według m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolem MN zabudowy szeregowej; 5) art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 i 2a p.b. w zw. z § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi m.p.z.p. polegające na ich błędnej wykładni wobec wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w kontekście art. 3 ust. 2 p.b. budynkiem (odrębnym) jest obiekt budowlany wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, gdzie projektowane budynki jednorodzinne w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. stanowią odrębne budynki, a m.p.z.p. w § 17 pkt 7 lit. a tiret drugi dopuszcza na działce budowlanej realizację pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego; 6) art. 28 ust. 2 p.b. wobec pominięcia uczestników jako strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 7) art. 10 k.p.a. wobec uniemożliwienia uczestnikom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co przyczyniło się do wydania decyzji z naruszeniem wskazanych przepisów prawa; 8) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. wobec wydania decyzji z pominięciem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także braku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. We wskazanej wyżej decyzji kasacyjnej z [...] września 2020 r. r. Wojewoda [...] wyjaśnił, że zaskarżona decyzja Starosty [...] podlega uchyleniu, ponieważ postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy zauważył, że obowiązkiem organu I instancji zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. było sprawdzenie projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Kluczowym jest wyjaśnienie, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz z decyzją o warunkach zabudowy. Wojewoda [...] stwierdził, że inwestor wnioskował o pozwolenie na budowę zamierzenia polegającego na budowie zespołu jednorodzinnych budynków dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej Etap I, budynki 1-4, jednakże z dokumentacji projektowej (Zeszyt I. rys. PZT 01, s. 66) wynika, iż inwestor ubiega się o pozwolenie na budowę jedynie dla części planowanego zamierzenia inwestycyjnego - jest to budowa 4 z 12 budynków. Wprawdzie w projekcie budowlanym inwestor wskazał, że jego zamierzeniem jest wykonanie inwestycji w 3 etapach, jednakże, zdaniem Wojewody [...], trzeba zauważyć, iż kwestia etapowania inwestycji nie została określona w przedmiotowym wniosku inwestora, który dotyczy budowy czterech budynków mieszkalnych. Z wniosku inwestora musi zaś jednoznacznie wynikać, czy zamierzenie budowlane obejmuje więcej niż jeden obiekt i czy wniosek ten dotyczy nie całości, ale pewnej części tego zamierzenia. Wojewoda [...] stwierdził, że niewątpliwie inwestor przedmiotowym wnioskiem objął wyłącznie część z planowanej jako etapowej inwestycji niemniej jednak, skoro organ posiada wiedzę, że wydaje rozstrzygniecie dotyczące zamierzenia, które jest tylko elementem, jakkolwiek samodzielnym, pewnej przewidywanej do realizacji w przyszłości inwestycji budowlanej, to już wydając pozwolenie na budowę I etapu musiał rozważyć, czy całe planowane zamierzenie jest zgodne z projektem zagospodarowania. Według organu odwoławczego, za nieprawidłowe należy uznać zamieszczenie w projekcie dwóch projektów zagospodarowania terenu znajdujących się kolejno na s. 66 i 67. "Projekt zagospodarowania terenu rys. PZT.1" znajdujący się na s. 66 przedstawia całość zamierzenia budowlanego - zrealizowanego w trzech etapach, natomiast "Projekt zagospodarowania terenu rys. PZT.2 znajdujący się na s. 67 przedstawia etap I inwestycji oraz część etapu II, co należy przyjąć za niedopuszczalne. Zdaniem Wojewody [...], projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, który powinien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, obejmując: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzana lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni wraz ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935), dalej: rozporządzenie MTBiGM, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, których wymagania zostały szczegółowo omówione w ust. 2 i 3 ww. paragrafu. W przypadku przedłożenia przez inwestora dwóch projektów zagospodarowania terenu organ nie jest w stanie określić, który z nich odzwierciedla rzeczywisty zamiar inwestora, tym samym nie może zweryfikować poprawności jego wykonania zgodnie z przepisami. Organ odwoławczy dodał, że jego zdaniem planowane zamierzenie budowlane nie zostało doprowadzone do zgodności stosownie do § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MTBiGM, zgodnie z którym część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna zawierać zasadnicze elementy wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym: instalacje: wodociągowe, kanalizacyjne, ogrzewcze, wentylacyjne, chłodnicze, klimatyzacyjne i gazowe, instalacje i urządzenia budowlane: elektryczne i telekomunikacyjne oraz instalację piorunochronną, instalacje i urządzenia budowlane ochrony przeciwpożarowej określone w przepisach odrębnych - wraz ze sposobem powiązania instalacji obiektu budowlanego bezpośrednio z sieciami (urządzeniami) zewnętrznymi albo z instalacjami zewnętrznymi na zagospodarowywanym terenie oraz związanymi z nimi urządzeniami technicznymi, uwidocznione na rzutach i przekrojach pionowych obiektu budowlanego, co najmniej w formie odpowiednio opisanych schematów lub przedstawione na odrębnych rysunkach. Jak wynika z przedłożonej dokumentacji projektowej, warunków tych przedłożony projekt nie spełnia. Wojewoda [...] wyjaśnił, że w omawianej sprawie organ I instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania w zakresie zwiększenia obszaru oddziaływania inwestycji, uznając, że stronami postępowania są jedynie inwestorzy. Jak wynika z dokumentacji projektowej w ramach I etapu inwestycji, na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] zaplanowano budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, dla których obsługa komunikacyjna została zapewniona poprzez zaprojektowane zjazdy z działek inwestycyjnych na działkę nr ew. [...], której współwłaścicielami pozostają osoby, które w niniejszej sprawie wniosły odwołanie. Odwołując się do treści art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b., Wojewoda [...] stwierdził, że jego zdaniem sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania terenu dojazdu na nieruchomość inwestorów, na której mają być usytuowane budynki poprzez działkę nr ew. [...] będącą współwłasnością odwołujących, uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji. Powyższe legitymuje odwołujących, a także pozostałych współwłaścicieli działki nr ew. [...] do udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co zapewni ochronę interesów wszystkich stron postępowania. Organ odwoławczy w tym kontekście wyjaśnił, że ustalenie kręgu stron postępowania powinno odbywać się już na wstępnym jego etapie, co wynika m.in. z art. 61 § 4 k.p.a. W ocenie Wojewody [...], działanie organu I instancji pozbawiające prawa do udziału w postępowaniu było niedopuszczalne i nie znajdowało oparcia w przepisach prawa. Starosta [...] naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym określoną w art. 10 k.p.a. Ponadto uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się odnośnie do zebranych dowodów stanowi jednocześnie naruszenie art. 7 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl przepisu art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wojewoda [...] wyjaśnił, że usunięcie omówionych powyżej naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym (art. 136 k.p.a.). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z udziałem wszystkich stron postępowania, zgodnie z przepisami prawa procesowego i materialnego, uwzględniając wszystkie zastrzeżenia wskazane przez organ odwoławczy. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. złożyli R. S. i P. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą T. Spółka cywilna [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. wymierzenie Wojewodzie [...] grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie - w wyniku złożonego odwołania - w całości decyzji Starosty Warszawskiego z [...] kwietnia 2020 r., podczas gdy: a) złożone odwołanie było niedopuszczalne, ponieważ dotyczyło decyzji ostatecznej, a zatem w myśl art. 134 k.p.a. organ II instancji powinien był stwierdzić jego niedopuszczalność, a nie merytorycznie rozpoznać sprawę. Kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. w dniu 28 kwietnia 2020 r. uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności, zatem mogła być wzruszona jedynie w trybach nadzwyczajnych, a nie w trybie odwoławczym, b) złożone odwołanie zostało wniesione po terminie, a zatem w myśl art. 134 k.p.a. organ II instancji powinien był wydać postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a nie merytorycznie rozpoznać sprawę, c) złożone odwołanie pochodziło od podmiotów, które nie wykazały, że mają interes prawny, a zatem organ II instancji nie był uprawniony do merytorycznego badania sprawy i oceny przedstawionych w odwołaniu zarzutów. 2) naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że osoby, które złożyły odwołanie posiadają interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy działki, których odwołujący są współwłaścicielami (działka drogowa nr ew. [...] oraz działka nr ew. [...]), nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa z dwóch niezależnych od siebie przyczyn. Po pierwsze, Wojewoda wydał zaskarżoną decyzji w wyniku rozpoznania odwołań wniesionych po terminie od decyzji, która posiadała walor ostateczności, po drugie niezasadnie uznał, że odwołania pochodzą od strony postępowania. Powyższe świadczy o rażącym naruszeniu art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a w związku z tym również art. 138 § 2 k.p.a., albowiem organ rozpoznał merytorycznie sprawę i uchylił decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy nie był do tego uprawniony. Skarżący zauważyli, że w postępowaniu jako inwestorzy pozostawali jedynymi stronami, które odebrały decyzję. Zgodnie z pouczeniem zawartym w niej skierowali do organu oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania. Oświadczenie to wpłynęło do organu 28 kwietnia 2020 r. i zostało zarejestrowane pod numerem kancelaryjnym [...]. Skutkiem powyższego, na mocy art. 127a § 2 k.p.a., przedmiotowa decyzja [...] kwietnia 2020 r. stała się ostateczna i prawomocna, co potwierdza pieczęć Starosty [...] widniejąca na stronie 3 decyzji. Po uzyskaniu przez decyzję statusu ostateczności i prawomocności inwestorzy przystąpili do rozpoczęcia robót budowlanych, które na etapie złożenia odwołania były już na zaawansowanym etapie. Skarżący stwierdzili również, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, iż zapewnili jako inwestorzy możliwość połączenia inwestycji z drogą publiczną poprzez drogę dojazdową (działkę nr ew. [...]) stanowiącą współwłasność odwołujących się, ale, co istotne, również współwłasność inwestorów. Zjazd na tę drogę będzie realizowany na działkach inwestycyjnych, a nie działce nr ew. [...]. Stwierdzić należy zatem, że realizacja inwestycji nie wpływa w jakikolwiek sposób na dotychczasowy sposób wykorzystania i zagospodarowania działki drogowej, jaką jest działka nr ew. [...]. Inwestorzy w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie przewidzieli żadnych prac budowlanych, które ingerowałyby w istniejącą drogę. Mając na uwadze funkcję, kształt i charakter działki nr ew. [...] stwierdzić należało, że projektowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania ww. działki, a tym samym jej współwłaściciele nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W piśmie z 14 października 2020 r. stanowiącym odpowiedź na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, stwierdzając, że zarzuty podniesione przez skarżących stanowią polemikę z ustaleniami przyjętymi w sprawie przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Złożony w niniejszej sprawie sprzeciw okazał się zasadny. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd administracyjny oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie powinno budzić wątpliwości, że etap orzekania, w ramach którego organ może skorzystać z kompetencji przyznanej mu przez wskazany wyżej przepis, jest poprzedzony postępowaniem wyjaśniającym. Dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a. jest ściśle związana z wnioskami wywiedzionymi przez organ na tym właśnie etapie, albowiem rozstrzygnięcie kasacyjne opiera się na stwierdzeniu, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie jest w stanie uzupełnić postępowania dowodowego w sposób odpowiadający treści art. 136 § 1-4 k.p.a. By jednak organ odwoławczy mógł dokonać stosownych rozważań w tym zakresie, niezbędnym warunkiem poprzedzającym załatwienie sprawy w toku instancji, jest stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze zostało w tejże sprawie skutecznie zainicjowane (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 761 i n.; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 918). Powyższe determinuje, zdaniem Sądu, uznanie, że prawidłowość stwierdzenia istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., w rozumieniu art. 64e p.p.s.a. nie może zostać oceniona w sposób w całości pomijający to, czy wypowiadając się odnośnie do zasadności posłużenia się rozstrzygnięciem kasacyjnym organ odwoławczy właściwie poprzedził swoje stanowisko ustaleniem, że złożone odwołanie pochodziło od uprawnionego podmiotu i zostało złożone w terminie. Regulacja prawna zamieszczona w rozdziale 10 działu II k.p.a. wskazuje na to, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy wyłącznie "stronie" (art. 127 § 1 k.p.a.), co prowadzi do wniosku, iż tok instancji nie może zostać uruchomiony z urzędu, jak też z inicjatywy podmiotu, któremu nie przysługuje status jego strony. Po drugie, w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Reguła ta ma charakter wiążący, co skutkuje tym, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania lub jego niedopuszczalność stanowią podstawę do wydania przez organ odwoławczy postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., uniemożliwiając temu organowi podjęcie czynności w celu rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie objętej złożonym przez skarżących sprzeciwem postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane pismem z 4 czerwca 2020 r., w którym zarzuty względem decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. wnieśli A. S., E. S., T. R., J. R., R. G., E. G., H. S., M. S., F. T., K.T., M. K., J. J. – K. i T. P.. Osoby te nie brały udziału w postępowaniu przed Starostą [...] i nie została im doręczona ww. decyzja, co tym niemniej nie powoduje, że podmiotom tym nie przysługiwała legitymacja do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego. O ile jednak Wojewoda [...] w sposób wystarczający z punktu widzenia art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. (abstrahując od prawidłowości wyrażonego w tej mierze stanowiska) wskazał, dlaczego przyjął, że nieruchomość, której współwłaścicielami pozostają odwołujący, znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, o tyle równocześnie w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że odwołanie, które rozpatrzył, zostało złożone z dochowaniem terminu podlegającego obliczeniu wedle zasad kształtujących prawo zaskarżenia decyzji przez strony, który brały udział w postępowaniu, a zatem inwestorów (por. B. Adamiak, op. cit., s. 751). Tylko współbrzmiące oceny rozstrzygające pozytywnie powyższe dwie kwestie dawały podstawę do uznania, że odwołującym przysługiwało prawo do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, Etap I, budynki 1-4, na działce nr ew. [...], [...], [...] i [...] w L., obejmujące również uprawnienie do żądania rozpatrzenia tejże sprawy na etapie odwoławczym przez Wojewodę [...]. W kontekście powyższego wniosku i stwierdzonego zaniechania wypowiedzenia się przez organ odwoławczy odnośnie do formalnej zgodności czynności procesowej podjętej przez odwołujących z art. 129 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że wadliwości tej należy przypisać kwalifikowany charakter odbierający skorzystaniu przez Wojewodę [...] z kompetencji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) cechę jego zgodności z prawem. Ma to związek z ustaleniem, że tok rozpatrzenia sprawy przez Starostę [...] zakończył się wydaniem przez ten organ decyzji z [...] kwietnia 2020 r., której został przyznany status decyzji ostatecznej, jak i prawomocnej (art. 16 § 1 i 3 k.p.a.). Materialnoprawnym wyrazem potwierdzenia przez organ I instancji, że decyzja nr [...] stała się ostateczna, było wydanie skarżącym jako inwestorom dziennika budowy i rozpoczęcie korzystania przez nich z uprawnienia określonego w rozstrzygnięciu zamieszczonym w decyzji udzielającej im pozwolenia na budowę, na co wskazują ich wyjaśnienia w uzasadnieniu sprzeciwu. Tenże skutek w toku czynności podjętych przez Wojewodę [...] w ramach postępowania odwoławczego zakończonego decyzją określoną w art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł zostać pominięty. Wykonywanie przez skarżących decyzji Starosty [...] opierające się na urzędowym stwierdzeniu przez tenże organ, że nie zostało wniesione od decyzji nr [...] w terminie odwołanie i stała się ona z dniem 28 kwietnia 2020 r. ostateczna, nakazywało organowi odwoławczemu przed przejściem do merytorycznego załatwienia sprawy szczególnie wnikliwie rozważyć powody uznania, że pismo z 4 czerwca 2020 r. jest odwołaniem złożonym przez podmiot do tego legitymowany z zachowaniem 14-dniowego terminu względem rozstrzygnięcia niebędącego ostatecznym. Wojewodzie [...] w niniejszej sprawie niewątpliwie przysługiwało uprawnienie do przesądzenia, że wbrew ocenie organu I instancji, decyzja o pozwoleniu na budowę nie nabyła przymiotu ostateczności, albowiem zostało zainicjowane skutecznie w sprawie postępowanie odwoławcze względem tejże decyzji. Rzecz jednak w tym, że z uprawnieniem tym został sprzęgnięty równoczesny obowiązek starannego i dogłębnego wykazania racji przemawiających za przełamaniem stanowiska procesowego, na którym oparł się organ I instancji. Z pewnością istotnym błędem oddziałującym na dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje stąd całkowite pominięcie milczeniem przez organ odwoławczy wskazanej kwestii i skoncentrowanie się w zaskarżonej decyzji wyłącznie na konsekwencjach związanych ze stwierdzonymi uchybieniami obarczającymi przedłożony przez inwestorów projekt budowlany i na następstwach wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania. Przywołany art. 138 § 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji stwierdzenia, że decyzja ta "została wydana z naruszeniem przepisów postępowania". Wskazane pojęcie odwołujące się do naruszenia przepisów procesowych, jak ocenia to Sąd, nie posiada jednolitego charakteru, gdyż może być wynikiem uchybień różnorakiego rodzaju. Szczególne uwarunkowania rozpatrywanej sprawy każą w zaznaczonej kwestii dotyczącej nieuznawania decyzji Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. za decyzję ostateczną dostrzec podstawowe zagadnienie, które wymagało wiążącego wyjaśnienia przez Wojewodę [...] i ujawnienia w treści decyzji zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. sposobu jego rozstrzygnięcia. Naruszenia przepisów postępowania, na które powołał się w decyzji kasacyjnej Wojewoda, nie mogły bowiem zostać uznane za doniosłe prawnie, tj. nie mogły stanowić prawidłowej przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jak tego wymaga art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a., jeżeli naruszenia te miały charakter zależny od kwestii nieobjętej w sposób prawidłowy oceną organu odwoławczego dotyczącej określenia zdarzeń procesowych kształtujących w sprawie początek i koniec biegu terminu do złożenia odwołania od decyzji nr [...]. Warunek, by konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, jak to ujmuje dyspozycja art. 138 § 2 k.p.a., nie mógł zostać z tego względu w sprawie spełniony. Przedstawione względy decydowały o uznaniu, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] września 2020 r. została wydana z naruszeniem art. art. 138 § 2 k.p.a., co czyniło wskazane przez organ odwoławczy powody uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji za sformułowane co najmniej przedwcześnie. Zakres merytorycznej kontroli sądowej, jakiej mogła podlegać w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wskutek złożenia przez skarżących sprzeciwu nie pozwala odnieść się Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do zarzutów podniesionych w tymże środku prawnym w sposób oczekiwany przez skarżących. Argumentacja zamieszczona w sprzeciwie wskazuje bowiem, że skarżący, nie podzielając stanowiska Wojewody [...], żądają przesądzenia przez Sąd w ramach wniesionego sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, po pierwsze, tego, że decyzja Starosty [...] z [...] kwietnia 2020 r. jako decyzja, której przysługiwał przymiot ostateczności, nie mogła stanowić przedmiotu kontroli w toku postępowania odwoławczego, a po drugie, że błędne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. doprowadziło do nieuprawnionego uznania odwołujących za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, Etap I, budynki 1-4, na działce nr ew. [...], [...], [...] i [...] w L.. Tymczasem, każde z tych zagadnień wykracza poza zakres kontroli sądowej sprawowanej w niniejszej sprawie, ponieważ nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (materialnego i procesowego), lecz wyłącznie zgodności z przesłankami wymienionymi w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. sygn. II OSK 216/20; wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3899/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3634/19). Nie można, zdaniem Sądu, nie zauważyć, że art. 64e p.p.s.a. jest przepisem o charakterze legi speciali w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicującym postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. O ile zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do stwierdzenia, że organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w tej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a do takich naruszeń należy uniemożliwienie innym stronom brania udziału w postępowaniu w I instancji (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. II OSK 2832/19), o tyle powyższej oceny nawiązującej do art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie mógł poddać konkretyzacji poprzez odniesienie jej do rozpatrywanej sprawy w sposób pozwalający stwierdzić, czy podmioty odwołujące się (A. S., E. S., T. R., J. R., R.G., E. G., H. S., M.S., F. T., K. T., M. K., J. J. – K.i T. P.) Wojewoda [...] trafnie uznał za strony postępowania z uwagi na ich tytuł prawny do działki drogowej nr ew. [...]. Sąd w tym zakresie podziela w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 21 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 1976/19, zgodnie z którym w sprawie ze sprzeciwu na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niedopuszczalne pozostaje merytoryczne rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 p.b. wynikającego z błędnego przypisania określonej osobie statusu strony przez organ odwoławczy. Jeżeli zarzut, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, dotyczy bowiem bezpośrednio uprawnień osób, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a., tak jak A. S., E. S., T. R., J. R., R.G., E. G., H. S., M.S., F. T., K. T., M. K., J. J. – K.i T. P. nie uczestniczą i nie mogą uczestniczyć w niniejszym postępowaniu sądowym, zachodzi przeszkoda do sformułowania przez Sąd oceny prawnej kwestii, które ma charakter merytorycznego rozstrzygnięcia. Powyższy pogląd zasadza się na stanowisku w całości aprobowanym przez Sąd, że wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnych, trzeba mieć na uwadze, iż według założeń do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w ocenie ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. Konsekwentnie wyrazić z tego względu należy pogląd, co trafnie zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 570/20, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To zapatrywanie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest kwestionowane (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3238/19). Wzgląd na powyższe każe analogicznie ocenić również pierwszą ze wskazanych kwestii. W myśl art. 15zzs ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę [...], w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID organ może wydać decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony. Z powyższego upoważnienia organ I instancji skorzystał, z czym wiązało się równoczesne skorzystanie przez skarżących jako jedyne strony biorące udział w postępowaniu przed Starostą [...] z uprawnienia do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. W myśl art. 127a § 2 k.p.a., z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] był zobowiązany ustalić, czy skutek procesowy określony w powołanym przepisie w kontrolowanej przez niego sprawie, o której mowa w art. 15zzs ust. 9 cyt. ustawy z dnia 2 marca 2020 r., nastąpił, a jeżeli tak, to w jakiej dacie się to stało i na tej podstawie rozważyć, czy odwołanie złożone w piśmie z 4 czerwca 2020 r. skierowane było względem decyzji ostatecznej, co kazałoby stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a. (ewentualnie kwalifikować ww. pismo jako wniosek o wznowienie postępowania oparty na przyczynie wznowienia opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), czy też nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ramach rozpatrywania wniesionego sprzeciwu nie mógł tejże kwestii wiążąco rozstrzygnąć, skoro w ten sposób w postępowaniu sądowym, w którym odwołujący nie uczestniczą jako jego uczestnicy na prawach strony (art. 64b § 3 p.p.s.a.), wypowiedziałby się wiążąco o uprawnieniach procesowych tychże osób do zaskarżenia decyzji Starosty [...]. Przy hipotetycznym założeniu, że pogląd skarżących Sąd by zaaprobował, skutkowałoby to uchyleniem zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji prowadziło do związania organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceną prawną sformułowaną w ramach rozpatrywania sprzeciwu, w tym związania również sądu rozpoznającego ewentualną skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania stanowiskiem interpretacyjnym sądu niepozwalającym na odstąpienie od niego (art. 153 p.p.s.a.), co uprawnienia procesowe odwołujących pozbawiłoby kluczowego elementu pozwalającego skutecznie go zaskarżyć. Taka sytuacja niewątpliwie musiałaby budzić wątpliwości z punktu widzenia postanowień Konstytucji kształtujących sposób rozumienia prawa do sądu. Jakkolwiek w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie przez sąd granic orzekania w sprawie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej powinno powodować, że wytyczne i ocena prawna sądu wykraczające poza ocenę okoliczności wymagających wyjaśnienia w sprawie nie powinny być traktowane jako wiążące dla organu ponownie rozpatrującego sprawę (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. II OSK 1267/20), to zastrzeżenie to z oczywistych powodów nie może skutkować przyjęciem przez Sąd innych wniosków, aniżeli te, które zostały wyżej ujawnione. Rekapitulacja dotychczasowych uwag prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co prowadzi do jej uchylenia. Kierując się oceną prawną Sądu, organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, niezależnie od dostrzeżonych wad przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, powinien uprzednio wiążąco przesądzić to, czy kontroli odwoławczej wywołanej złożonym przez A. S., E. S., T. R., J. R., R.G., E. G., H. S., M.S., F. T., K. T., M. K., J. J. – K.i T. P. odwołaniem poddana została decyzja nieostateczna z uwagi na to, że pismo z 4 czerwca 2020 r. zostało wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., który nie skończył jeszcze biegu. W ramach tego badania organ odwoławczy powinien odnieść się również do twierdzenia skarżących, którzy różnicując zagadnienia dopuszczalności odwołania (wniesienia środka odwoławczego od decyzji ostatecznej) i uchybienia terminu do wniesienia odwołania (naruszenia wymagania art. 129 § 2 k.p.a.), podnieśli, że nawet czyniąc w sprawie, w której decyzję wydano w czasie trwania pandemii, początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania dzień 24 maja 2020 r., złożone 10 czerwca 2020 r. odwołanie powinno być traktowane jako wniesione po terminie. W tym zakresie wydaje się, że koniecznego wyjaśnienia wymaga dzień nadania podania w sposób określony w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. z uwagi na niemożność utożsamiania daty wpływu podania (odwołania) do organu z terminem, którego zachowania, wymaga wskazany wcześniej art. 129 § 2 k.p.a. Powody, które stoją za podważeniem prawidłowości skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji przyznanej mu w art. 138 § 2 k.p.a. nie odpowiadają poglądowi zamieszczonemu w sprzeciwie, który przypisał Wojewodzie [...] dopuszczenie się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nawet jeżeli ocenę tę usprawiedliwia bieg spornego postępowania kształtowany czynnościami procesowymi podjętymi przez skarżących, to zakres dokonywanej przez Sąd kontroli sprawy objętej sprzeciwem czyni ją, jak już wcześniej zostało to zauważone, przedwczesną, co wiązało się z nieznalezieniem przez Sąd w sprawie podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowaniach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.