II GSK 1359/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. C. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1751/09 w sprawie ze skarg P. Spółki z o.o. w W. i P. C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. C. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek P. Spółki z o.o. w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 lipca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1751/09 oddalił skargi P. T. C. sp. z o.o. w W. (dalej: PTC) oraz P. T. K. C. sp. z o.o. w W. (dalej: PTK C. lub skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie rezerwacji częstotliwości. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (obecnie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej [UKE]; dalej: Prezes URTiP), po przeprowadzeniu ogłoszonego [...] lutego 2005 r. postępowania przetargowego na rezerwację dla jednego podmiotu częstotliwości radiowych w paśmie UMTS wyłonił jako zwycięzcę tego postępowania – N. M. Sp. z o.o. w W. (obecnie [...] Sp. z o.o. w W.); dalej: N. M. lub [...]. Uczestnicy postępowania, tj. P. T. C. sp. z o.o. w W., P. S.A. w W. (dalej: P.) i N. M. złożyli następnie wnioski o rezerwację częstotliwości radiowych w paśmie UMTS. PTK C. złożyła taki wniosek w czasie postępowania przetargowego. Prezes URTiP rozpoznał wnioski w odrębnych postępowaniach. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r., nr [...]), dokonał rezerwacji częstotliwości w paśmie UMTS na rzecz N. M. Następnie decyzją z [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmówił rezerwacji wskazanych częstotliwości na rzecz PTC a decyzją z [...] listopada 2005 r., nr [...] na rzecz P. Wniosku PTK C. organ nie rozpatrzył. Na ostateczną decyzję odmawiającą dokonania na rzecz PTC rezerwacji częstotliwości, Spółka ta wniosła skargę do sądu administracyjnego. WSA w W. wyrokiem z 26 czerwca 2006 r., sygn. akt. VI SA/WA 2002/05, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 308/06, oddalił skargę kasacyjną Prezesa URTiP od wskazanego wyroku. Stwierdził, że prowadzenie odrębnych postępowań w sprawie każdego wniosku o rezerwację częstotliwości radiowych w paśmie UMTS było wadliwe, ponieważ wnioski te zostały wniesione w jednej sprawie administracyjnej, która powinna była zakończyć się jedną decyzją przyznającą jednej spółce rezerwację częstotliwości, a pozostałym podmiotom uczestniczącym w przetargu odmawiającą tej rezerwacji. Decyzje odmawiające rezerwacji na rzecz PTC i P. zostały uchylone decyzją Prezesa UKE na podstawie przepisu art. 154 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r.; dalej: kpa). Wniosek PTK C. nie został rozpoznany. Decyzja rezerwacyjna na rzecz N. M. nie została uchylona. Prezes UKE wszczął jedno postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości radiowych w paśmie UMTS, w ramach którego została przeprowadzona rozprawa administracyjna. PTC zaskarżyła decyzję w przedmiocie rezerwacji częstotliwości radiowych w paśmie UMTS na rzecz N. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Prezes UKE, realizując obowiązek wynikający z przepisu art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: ppsa), uwzględnił skargę w całości. W konsekwencji organ decyzją z [...] listopada 2007 r. uchylił decyzję rezerwacyjną i tego samego dnia wydał decyzję, na mocy której dokonał rezerwacji częstotliwości radiowych w paśmie UMTS na rzecz [...] i odmówił dokonania rezerwacji na rzecz PTC i PTK C. (P. wcześniej cofnęła wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości radiowych pismem z [...] października 2007 r.). Po rozpoznaniu odwołania PTC od powyższego rozstrzygnięcia Prezes UKE decyzją z [...] lipca 2009 r. utrzymał go w mocy. Na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego złożyły PTK C. i PTC. Wyrokiem z 12 lipca 2010 r., po połączeniu spraw ze skarg skarżących do wspólnego rozpoznania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił obie skargi. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu procedowania organu na podstawie błędnie ustalonego stanu prawnego (tj. na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171 poz. 1800; dalej: Pt) uznał, że postępowanie regulacyjne jest odrębnym od poprzedzającego go postępowania przetargowego. Stwierdził, że sprawa mieści się w zakresie postępowania rezerwacyjnego, które rozpoczęło się po nowelizacji ustawy, dlatego też organ prawidłowo zastosował przepisy. W ocenie Sądu niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 116 ust. 1 Pt poprzez nieprzeprowadzenie postępowania przetargowego, ponieważ decyzja rezerwacyjna została wydana w oparciu o wyniki przetargu rozstrzygniętego [...] lutego 2005 r., którego rezultat nie został skutecznie zakwestionowany. Przepis art. 118 c/ ust. 2 Pt nie został naruszony, ponieważ Prezes UKE w październiku 2007 r. wezwał na podstawie art. 89 § 2 kpa uczestników przetargu na rozprawę administracyjną w celu uzgodnienia ich interesów, a zaskarżona decyzja i poprzedzające ją rozstrzygnięcie wydane zostały już po rozprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że czas trwania postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 2007 r., dokonującej rezerwacji częstotliwości radiowych w paśmie UMTS na rzecz [...] i odmawiającej dokonania rezerwacji tych częstotliwości dla innych podmiotów, nie miał wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał za prawidłowe niezweryfikowanie przez Prezesa UKE, czy [...] spełnia ustawowe warunki przewidziane w Prawie telekomunikacyjnym, ponieważ konieczność takiego badania została ograniczona przez ustawę do ściśle określonych przypadków, jakie w sprawie nie zachodziły. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego działania organu wyrażającego się nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności WSA uznał, że jest on niezasadny. Sąd podkreślił, że organ w tej kwestii oparł swoje rozstrzygnięcie wskazując na wystąpienie w sprawie interesu społecznego, dotyczącego uprawnień abonentów Spółki i innych użytkowników telefonów komórkowych, a także wyjątkowo ważnego interesu strony – [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła PTK C., wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 ppsa autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 89 § 2 kpa, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy pomimo nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było obligatoryjne; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 15, art. 136 oraz art. 127 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy pomimo niezachowania wymogu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 8 kpa, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy, pomimo iż zostały one wydane z naruszeniem zasady zaufania do organów Państwa. Uzasadniając pierwszy zarzut autor skargi kasacyjnej podniósł, że w przedmiotowej sprawie rozprawa administracyjna została przeprowadzona w październiku 2007 r., w czasie gdy nadal obowiązywała decyzja z [...] sierpnia 2005 r., na mocy której dokonana została rezerwacja częstotliwości radiowych w zakresie UMTS na rzecz [...]. Z powyższej okoliczności wywodził, że nie sposób jest uznać, iż rozprawa administracyjna została przeprowadzona zgodnie z wiążącymi organ w tej sprawie wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie kasatora, postępowanie w sprawie wydania decyzji z [...] listopada 2007 r. miało charakter szczątkowy, ponieważ tego samego dnia została uchylona decyzja o dokonaniu rezerwacji częstotliwości na rzecz [...] z [...] sierpnia 2005 r. i wydana nowa decyzja w tym samym przedmiocie. Na tej podstawie wywodził, że w toku postępowania nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, co nieprawidłowo zostało zaakceptowane w postępowaniu drugoinstancyjnym. Okoliczności te, naruszają zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że okoliczności sprawy zostały proceduralnie poprawnie zbadane tylko w toku postępowania odwoławczego. Uzasadniając trzeci zarzut PTK C. wskazała, że zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania uczestników do władzy, powinna zostać dokonana wszechstronna ocena dowodów w toku postępowania administracyjnego, co w ocenie kasatora nie miało w sprawie miejsca. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UKE wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie z [...] października 2010 r. (zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną"), PTC przyłączyła się do stanowiska skarżącej Spółki. Uczestnik postępowania - Stowarzyszenie A. - wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Uczestnik postępowania - spółka [...] - wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej ewentualnie jej odrzucenie, a w każdym przypadku o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Uczestnik postępowania - Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji - wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli, w efekcie Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu NSA zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - dodatkowo wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta jedynie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Oparcie środka prawnego na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa, a więc na mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania, skarżąca Spółka uzasadniła naruszeniem przez organ administracji publicznej, a zatem nie przez Sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, niektórych przepisów procedury administracyjnej. Spółka PTK C. nie zarzuciła, ani nie wykazała, aby wskazana kwalifikowana obraza przepisów prawa procesowego miała, bądź mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie koniecznym jest wykazanie chociażby hipotetycznego, ale istotnego wpływu wytkniętych uchybień na poprawność rozstrzygnięcia (v. wyrok NSA z 5 12 2006 r., sygn. akt I FSK 264/06). Taki związek winien być wyeksponowany w zarzucie i umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż to pomiędzy uchybieniem procesowym Sądu a wydanym w sprawie orzeczeniem musi istnieć związek przyczynowy. Brak nawet ogólnikowego przywołania takiego przepisu jak art. 141 § 4 ppsa prowadzi do wniosku, iż skarżąca nie kwestionuje przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Brak jest również podstaw aby dopatrywać się nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wskazujące istotne przesłanki oddalenia skarg motywy rozstrzygnięcia są na tyle precyzyjne, że pozwalają na ocenę rozumowania Sądu; wynika z nich zarazem to, że Sąd pierwszej instancji w żadnej mierze nie naruszył treści art. 141 § 4 i art. 151 ppsa. Nie można również przyjąć za zasadną tezy, że opowiedzenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za koncepcją prezentowaną przez wydający decyzje organ administracji zostało dokonane z obrazą podstawowych zasad postępowania. Stawiając zarzut, że doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, 15, 89 § 2, 127 § 3 i 136 kpa, autor skargi kasacyjnej nie podważał trafności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, a także nie wyjaśnił związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej przepisami i ewentualnym wpływem ich zastosowania, lub nie, na wynik postępowania. Zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 89 § 2 kpa autor skargi kasacyjnej nawiązał do uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 308/06 (wyrok z 6 czerwca 2007 r.), w którym Sąd ten zwrócił uwagę, że w sprawach dotyczących rezerwacji częstotliwości powinien znaleźć zastosowanie art. 89 § 2 kpa. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Prezes UKE [...] października 2007 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, o której terminie zawiadomił wszystkich uczestników postępowania, w tym PTK C. (dowód doręczenia zawiadomienia z [...] października 2007 r.). Skarżąca Spółka, w odróżnieniu od pozostałych uczestników postępowania, nie skorzystała z możliwości uczestniczenia w rozprawie. Podejmowane w sprawie decyzje o rezerwacji częstotliwości wydawane były już po dacie rozprawy ([...] listopada 2007 r., [...] lipca 2009 r.). Cykl czynności najpierw związanych z rozprawą i wysłuchaniem stanowisk uczestników postępowania, a następnie z uchyleniem decyzji z [...] sierpnia 2005 r. wydanej dla spółki [...] i wydaniem nowej decyzji, nie budzi zastrzeżeń. W tym zakresie trafne jest stanowisko Prezesa UKE i spółki [...], że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie wymagało uprzedniego uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2005 r., tak ze względu na brak takiego wskazania ze strony NSA, jak też ze względu na interes klientów spółki [...] (oraz klientów innych operatorów), którzy już od [...] lipca 2006 r. wykorzystywali częstotliwości przyznane w następstwie przetargu, którego rezultat nie został skutecznie zakwestionowany. Stawiając zarzut przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed uchyleniem decyzji z [...] sierpnia 2005 r. skarżąca nie wskazała jakich została przez to pozbawiona uprawnień, bądź jakie przez to poniosła ujemne następstwa, a tym samym uniemożliwiła ocenę, czy wskazywane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy zwrócić uwagę, że rezygnując z udziału w rozprawie Spółka pozbawiła się tym samym możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie i pełnej realizacji celów rozprawy administracyjnej, a te właśnie cele zaakcentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 czerwca 2007 r. (sygn. akt II GSK 308/06). Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administrowania, który został już oceniony przez Sąd pierwszej instancji. Sąd ten prawidłowo uznał, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi PTK C. jako niedopuszczalnej, z uwagi na niewyczerpanie toku postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna stanowi jedynie polemikę z prawidłowymi rozważaniami WSA w W., w tym zakresie nie wnosząc nowych elementów. Obowiązujące przepisy nie zawierają regulacji dotyczącej minimalnego czasu trwania postępowania administracyjnego, a jednocześnie uczestnik postępowania nie przedstawił żadnego zarzutu wskazującego na ewentualne braki w zakresie przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Konsekwencją braku wskazania, co nie zostało w toku tego postępowania wyjaśnione, jest niemożność wykazania wpływu ewentualnego naruszenia na wynik sprawy. Z tego samego powodu za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia zasady zaufania do organów Państwa. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec braku postaw prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek uczestnika postępowania (spółki [...]) o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.