II SA/Rz 1218/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi N. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania N.J. (dalej: "Skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Prezydent odmawiając przyznania prawa do świadczenia uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność ojca Skarżącej istnieje od 63-go roku życia. Ponadto, skoro ojciec pozostaje w związku małżeńskim a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest niedopuszczalne. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 stwierdziło, że orzeczenie to w zakresie obowiązywania prawa wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Zatem w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Natomiast nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak powodem utrzymania w mocy decyzji Prezydenta był art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ ojciec Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego przyznanie świadczenia jest niedopuszczalne. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego. Podnoszona okoliczność stale sprawowanej w ramach obowiązku alimentacyjnego opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciążących na małżonku. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Brak formalnego legitymowania się przez żonę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (posiada ona jedynie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne na rzecz Skarżącej nie może zostać przyznane. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a to: a) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2) lit. a) u.ś.r. poprzez jego błędną interpretację w oparciu o dokonanie jedynie literalnej wykładni przepisu prowadzącą do uznania, iż każdorazowo w przypadku, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności organ zobowiązany jest odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innemu krewnemu osoby wymagającej opieki, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać również wykładnię systemową i celowościową i prowadzić do konieczności sprawdzenia przez organ faktycznej możliwości sprawowania nad daną osobą opieki przez jej małżonka, co do prowadziło organ II instancji do przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na ustaleniu i przeanalizowaniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy w sposób niedostatecznie wnikliwy, poprzez pominięcie okoliczności, iż żona osoby niepełnosprawnej posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, lecz z uwagi na swój wiek oraz ograniczenia z tym związane nie jest w stanie sprawować nad nim opieki, co doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji, iż zachodzi przesłanka wyłączająca możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego skarżącej z tytułu opieki nad ojcem, b. naruszenie art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji odstępującej od uprzedniego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. poprzez odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy organ przyznał już uprzednio ww. świadczenie za poprzedni okres, i nie zachodzi uzasadniona przyczyna do zmiany sposobu rozstrzygania, albowiem w stanie faktycznym nie zaszła żadna okoliczność, która zobowiązywałyby organ II instancji do zmiany stanowiska, co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie dotyczące stanu zdrowa matki z którego wynika, że matka ma 76 lat i zaliczona jest do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Po przeprowadzeniu wywiadu Prezydent, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., odmówił przyznania świadczenia w związku z opieką na niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, gdyż niepełnosprawność istnieje od 63 roku życia. Niezależnie od tego Prezydent wskazał, że w pierwszej kolejności opieką winna sprawować żona niepełnosprawnego a matka Skarżącej. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Nie podzieliło jednak argumentacji odnośnie do wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., ale zgodziło się z twierdzeniami, że skoro osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, to Skarżącej świadczenie nie przysługuje (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r.). Decyzja ta stanowi przedmiot skargi; do skargi pełnomocnik dołączył kserokopię decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2019 r. przyznającą Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 31 maja 2020 r. II. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dokonując literalnej wykładni tego przepisu, organy obu instancji odmówiły przyznania świadczenia. III.1. W realiach sprawy Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r, sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. 2. Nie można natomiast zgodzić się z dokonaną przez organy obu instancji literalną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Przepis ten był wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sądy odrzuciły wykładnię zastosowaną przez organy i dokonując wykładni celowościowej oraz systemowej przyjęły, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 27 oraz art. 130). Sądy podkreślały, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 522/19 i powołane tam orzecznictwo). 3. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela taki właśnie sposób. wykładni i przyjmuje, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a limine nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia innym osobom zobowiązanym do alimentacji. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, małżonek osoby niepełnosprawnej z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania opieki. Zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. wykładany w sposób opisany w punkcie III.2, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę zobowiązaną do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki nawet w przypadku, gdy niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Warunkiem przyznania świadczenia jest jednak ustalenie, że małżonek nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15). Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych (zob. powołany już wyrok sygn. II SA/Rz 522/19). 4. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie daje odpowiedzi na pytanie czy małżonek (żona) osoby wymagającej opieki, który nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, może opiekę sprawować. Z dołączonej do skargi decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2019 r. wynika natomiast, że sprawowanie opieki przez żonę, w owym czasie, nie było możliwe. W związku z tym zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania, celem ustalenia aktualnych możliwości realizacji obowiązków przez małżonka osoby wymagającej opieki. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość wykazania obiektywnego braku (albo nie) zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przy czym oceny w tym zakresie należy dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Wobec tego Sąd stwierdza, że zasadnie skarga wskazuje na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 tej ustawy.