IV SA/Wr 381/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi E. P. na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia planu wykwaterowań budynków na lata 2019-2020 postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE E. P., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wniosła skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego we Wrocławiu na zarządzenie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...], zmieniające zarządzenie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia planu wykwaterowań budynków na lata 2019-2020, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia w części dotyczącej uwzględnienia w wykazie wykwaterowań nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zamieszkuje nieruchomość położoną przy ul. [...] we W. od 1948 r. Miejsce to stanowi centrum życiowe skarżącej. Zdaniem strony, objęte skargą zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, poprzez: - ustalenie wykazu budynków do wykwaterowania w sposób nieuzasadniony, jako że swoją decyzję organ uzasadniał złym stanem technicznym budynków w wykazie, podczas gdy zarządzenie organu nie zostało poprzedzone jakimkolwiek badaniem stanu technicznego budynku przy ul. [...] we W.; - wydanie zarządzenia o wykwaterowaniu budynku przy ul. [...] we W., pomimo braku obiektywnych podstaw, nieuwzględnienie faktu poczynienia przez skarżącą nakładów na budynek, powoływanie za podstawę zarządzenia faktu złego stanu technicznego budynku, podczas gdy obecny stan techniczny budynku jest wyłącznym efektem zaniechań wynajmującego, co świadczy o nadużyciu prawa przez Gminę W.; - wydanie zarządzenia w sposób naruszający prawo ekonomiczne jednostki do najmu nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. Do skargi skarżąca załączyła kserokopię korespondencji kierowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Dyrektora Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W. (pisma z dnia 25 września 2009 r. i 11 grudnia 2009 r.), kserokopię zarządzenia Prezydenta W. z dnia [...], nr [...] wraz z załącznikiem w postaci wykazu budynków zakwalifikowanych do wykwaterowania na lata 2019-2020. Strona podniosła, że wbrew podanemu przez Prezydenta W. uzasadnieniu, wydanie zaskarżonego zarządzenia nie poprzedziło jakiekolwiek badanie stanu technicznego budynków uwzględnionych w wykazie wykwaterowań. W szczególności, na temat stanu technicznego tych budynków nie wypowiedział się biegły z zakresu budownictwa. W rozwinięciu tego wątku skarżąca podniosła, że zajmowany przez nią lokal nie był przez nikogo oceniany pod względem stanu technicznego. W ocenie skarżącej, Gmina W. celowo nie wykonywała większych remontów w nieruchomości przy ul. [...] we W. aby ułatwić czynności zmierzające do wykwaterowania skarżącej oraz rozbiórki budynku. Skarżąca nadmieniła, że powyższe stanowisko podzielił już w 2009 r. Rzecznik Praw Obywatelskich. W rozwinięciu tej argumentacji strona podniosła, że od 1999 r. ubiega się o wykup lokalu celem jego dalszego dostosowania do swoich potrzeb. Mimo to, wynajmujący, niezmiennie, od wielu lat nie wyraża zgody na wykup lokalu, nie podejmując jednocześnie jakichkolwiek działań celem polepszenia standardu nieruchomości. Niezależnie od dotychczas przedstawionej argumentacji, skarżąca wyraziła przekonanie o niekonsekwencji działań Gminy, która pobierając na przestrzeni lat wysoki czynsz tym samym niejako przyznawała, że nieruchomość przy ul. [...] we W. jest w pełni funkcjonalna. Skarżąca podkreśliła, że w zajmowanym lokalu dokonała różnego rodzaju nakładów (w tym, poprowadzenie instalacji elektrycznej oraz centralnego ogrzewania, tynkowanie budynku do I pietra, wymiana drzwi na antywłamaniowe, zagospodarowanie terenu – utwardzenie gruntu i wyłożenie kostką brukową) celem polepszenia jakości i standardu warunków mieszkaniowych. Z tych powodów, interes publiczny wynikający z konieczności wykwaterowania osób z budynków o złym stanie technicznym – w odniesieniu do sytuacji strony – nie ma zastosowania. Zdaniem skarżącej, organ wydając zarządzenie zaniechał poczynienia jakichkolwiek ustaleń w powyższym zakresie, co skutkuje koniecznością oceny wydanego przez ten organ zarządzenia jako noszącego cechy arbitralności. W podsumowaniu skarżąca podniosła, że zaskarżone zarządzenie godzi w jej prawo do niezakłóconego wykonywania praw lokatora budynku przy ul. [...] we W., zakłócając jej spokój oraz destabilizując sytuację życiową (strona od wielu lat zamieszkuje w tym samym miejscu). Zarzuciła również, że działania organu, niepoparte jakimkolwiek uzasadnieniem faktycznym, stanowią przejaw woli i nadużycia władzy publicznej. W piśmie z dnia 28 września 2020 r. skarżąca zawarła polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Do pisma dołączyła szereg załączników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że budynek położony przy ul. [...] we W., objęty jest umową najmu z dnia 1 kwietnia 1995 r., zawartą na czas nieoznaczony pomiędzy Gminą W., a skarżącą. Nieruchomość ta, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu zespołu urbanistycznego – [...], usytuowana jest w rejonie obejmującym cmentarz [...] przy ul. B. we W. Pomimo, iż plan nie został dotychczas uchwalony, to zgodnie zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania prze-strzennego Gminy W., wspomniana nieruchomość znajduje się na terenie przewidzianym pod rozbudowę cmentarza. Ponadto zgodnie z pozyskaną od zarządcy dokumentacją dotyczącą uwarunkowań technicznych nieruchomości, budynek przy ul. [...] we W. nie posiada podłączenia do miejskiej sieci wodno-kanalizacyjnej. Wyposażony jest natomiast w ujęcie wody ze studni głębinowej oraz szambo. Zważywszy na bliskie sąsiedztwo cmentarza uznać należy, iż ww. nieruchomość nie spełnia wymogów stawianych pomieszczeniom przeznaczonym na stały pobyt ludzi, bowiem brak dostępu do miejskiej sieci wodociągowej, może przyczyniać się do powstawania realnego zagrożenia sanitarnego dla osób korzystających z wody z ujęcia lokalnego. Ponadto analiza wysokości kosztów, których poniesienie byłoby konieczne dla po-prawy aktualnego stanu technicznego nieruchomości, tj. doprowadzenia miejskiej sieci wod-kan do budynku sprawia, że zamierzenie jest niezasadne. W posumowaniu organ stwierdził, że zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, kontynuowanie działań zmierzających wykwaterowania skarżącej z przedmiotowej nieruchomości znajduje umotywowanie. Dodał nadto, że w toku prowadzonej procedury Gmina W. złożyła skarżącej propozycje zawarcia umowy najmu 10 lokali zamiennych, spośród których dwa lokale były gotowe do zamieszkania, natomiast remont pozostałych mieszkań zostałby przeprowadzony na koszt Gminy W., w wyniku czego skarżąca uzyskałaby lokal o wyższym standardzie, niż dotychczas zajmowany. Mimo to, żaden z zaproponowanych lokali nie spotkał się z akceptacją skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na jej niedopuszczalność. Przedmiotem skargi jest zarządzenie Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...], zmieniające zarządzenie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...], w sprawie ustalenia planu wykwaterowań z budynków na lata 2019-2020. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, 1309, 1571, 1696 i 815; dalej: u.s.g.), art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1182, 1309) oraz § 2 uchwały nr XLVIII/1165/13 Rady Miejskiej W. z dnia 19 września 2013 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy W. na lata 2014-2019 (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2016 r., poz. 4333). W punkcie wyjścia do dalszych rozważań należy wskazać, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powołanego przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga spełnienia dwóch następujących przesłanek: po pierwsze zarządzenie powinno być podjęte przez "organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz po drugie skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Podstawą zaskarżenia jest niezgodność zarządzenia z prawem i równocześnie naruszenie przez to zarządzenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Trzeba w tym miejscu dodać, że kwestią legitymacji skargowej na gruncie art. 101 u.s.g. dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał (tu: zarządzenia) na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Warto w tym miejscu również dodać, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyjaśniano, że skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). Co się tyczy samej kategorii interesu prawnego to należy wyjaśnić, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wywodzić się z prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1665/18.) Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego, stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Naruszenie tego interesu następuje z kolei wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie, zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. II OSK 1213/16 , WSA wyrok 21 lutego 2018 r. II SA/Wr 849/16). Podsumowując dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że legitymacja skargowa na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 741/19). O ile przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, o tyle uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Każdy podmiot składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi zatem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżonym aktem, który to związek polega na tym, że zaskarżony akt bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r., II SA/Sz 741/19). Strona wnosząca skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać się nie tylko istnieniem indywidualnego interesu prawnego, ale także jego naruszeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 61/19). Odnosząc przedstawione dotąd rozważania do stanu sprawy należy stwierdzić, że szczegółowa analiza zarzutów podniesionych przez stronę (zawartych w skardze oraz piśmie procesowym) prowadzi do wniosku, że żadnego z podniesionych tam argumentów nie sposób zakwalifikować jako hipotezy normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego dało by się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego zaskarżenia powołanego na wstępie zarządzenia Prezydenta W. Należy zauważyć, że podniesione w skardze zarzuty odnoszą się ogólnie do naruszenia prawa, tj. Konstytucji RP, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego. Skarżąca nie wskazuje konkretnych przepisów prawa materialnego, na podstawie których można by wywodzić o posiadaniu przez nią interesu prawnego, który został naruszony kwestionowanym zarządzeniem. Podnoszone przez nią argumenty w postaci wieloletniego zamieszkiwania w budynku przy ul. [...] we W., jakkolwiek są dla Sądu zrozumiałe, to jednak nie mogą zostać uznane za wystarczające z punktu widzenia legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 u.s.g. Omówionych wcześniej kryteriów legitymacji skargowej nie można wywodzić w szczególności z faktu, że skarżąca jest najemcą wspomnianego lokalu, a umowę z Gminą W. ma zwartą na czas nieokreślony. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w świetle łączącego stronę z Gminą W. stosunku obligacyjnego (umowa najmu) strona posiada interes faktyczny, a nie interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanego zarządzenia. Pogląd, że umowa najmu nie rodzi interesu prawnego po stronie najemcy, a jedynie interes faktyczny jest prezentowany także przez inne sądy administracyjne, w tym, przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OZ 611/19). Przy tej okazji należy wyjaśnić, że interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego, czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 503/16 i powołane tam orzecznictwo). O legitymacji skargowej strony nie mogą wreszcie świadczyć podnoszone przez nią argumenty dotyczące poczynionych nakładów na zajmowany lokal mieszkalny. Poczynione przez stronę nakłady na lokal przy ul. [...] we W. stanowią co najwyżej przedmiot wzajemnych rozliczeń stron stosunku najmu, natomiast z samego faktu poniesienia tych nakładów nie można wywodzić, że skarżąca posiada konkretny i indywidualny interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanego zarządzenia, oraz, że zarządzenie to narusza jej interes prawny. Podnoszone przez stronę zarzuty w zakresie dowolnej oceny złego stanu technicznego budynku [...] we W., która nie została poprzedzona oględzinami nieruchomości także należy ocenić za pozostające bez wpływu na dopuszczalność skargi, albowiem, jak już podkreślono na wstępie, nawet stwierdzenie naruszenie prawa (o czym Sąd w tym miejscu nie przesądza), ale pozostające bez związku z naruszeniem konkretnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić dostatecznej podstawy do rozpoznania takiej skargi. Z tych samych powodów, na dopuszczalność skargi w sprawie nie mogła wpłynąć argumentacja skargi ukierunkowana na wykazanie, że władze miasta chcą "pozbyć się" najemców w budynku przy ul. [...] we W., aby w ten sposób umożliwić sprzedaż tej nieruchomości pod inwestycję deweloperską. Na marginesie można zaznaczyć, że jednostkom samorządu terytorialnego, jako osobom prawnym przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji RP). Podkreślić też należy, iż jednostka samorządu terytorialnego nie jest zwykłą osobą prawną, ponieważ wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym zadania własne (art. 163 i art. 166 Konstytucji RP).Dodatkowo w stosunku do gminy prawodawca przyjął tzw. domniemanie kompetencji w wykonywaniu zadań publicznych (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzekł jak w sentencji postanowienia.