IV SAB/Wa 297/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. O. i M. A. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku M. A. i M. O. z dnia 14 października 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących M. O. i M. A. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 4 sierpnia 2017r. (data nadania 7 sierpnia 2017r.) Pani M. A. i Pan M. O. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rozpatrzenia ich wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...].04.1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. 1079 m2, ozn. jako działka nr [...] z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]". Skarżący w skardze domagają się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie14 dni oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...].10.2015 r. (data wpływu: 19.10.2015 r.), M. A. i M. O., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...].04.1953 r. nr [...]. W dniu 26.02.2016 r. przekazano akta sprawy geodecie uprawnionemu celem sporządzenia opinii geodezyjnej określającej aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości. Następnie w dniu 02.03.2016 r. ww. geodeta zwrócił akta sprawy wraz z opinią geodezyjną określającą aktualny stan prawny wywłaszczonej nieruchomości oraz dawny stan zagospodarowania tej nieruchomości. Pismem z dnia [...].08.2017 r. nr [...] wystąpiono do Urzędu [...] o nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym przejętej nieruchomości. W dniu 25.08.2017 r. dokonano przeglądu akt innych postępowań nadzorczych prowadzonych przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, w wyniku czego uzupełniono materiał dowodowy w niniejszej sprawie o niezbędne do wydania rozstrzygnięcia akta archiwalne dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia. W toku postępowania organ zawiadamiał strony o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy - pismami z dnia [...].02.2016 r. nr [...] oraz z dnia [...].08.2017 r. nr [...]. Obecnie zaś organ oczekuje na nadesłanie informacji o aktualnym stanie prawnym przejętej nieruchomości oraz kopii mapy ewidencyjnej przedstawiającej przedmiotową działkę, co jest niezbędne do ustalenia wszystkich stron niniejszego postępowania, stosownie do art. 28 kpa. Powyższe dokumenty są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ponadto wskazano, że wpływ na przesunięcie wydania rozstrzygnięcia miała zmiana referenta sprawy spowodowana nagłą i długotrwałą nieobecnością M. G. (referenta pierwotnie wyznaczonego do prowadzenia sprawy) na skutek wypadku drogowego. Nieobecność ww. referenta trwała od 24.12.2015 r. do 26.04.2017 r. Podkreślono również, że sprawy rewindykacyjne ze swojej natury mają charakter długotrwały, co wiąże się z trudnościami w ustaleniu stanu faktycznego na dzień wydania orzeczenia oraz ze zgromadzeniem całości akt archiwalnych postępowania zakończonego orzeczeniem wywłaszczeniowym po kilkudziesięciu latach od jego zakończenia, a w rozważanym przypadku - po upływie ponad 60 lat. Wyjaśniono także, że w przedmiotowej sprawie wydanie rozstrzygnięcia uległo przesunięciu także ze względu na zmiany organizacyjne w urzędzie, tj. wydzielenie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa ze struktury organizacyjnej Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. W dniu 22 listopada 2017r. wpłynął do Sądu odpis decyzji rozpoznającej wniosek skarżących z dnia [...] listopada 2017r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2017. 1369 ze zm. zwanej w dalszej części ustawą) oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa (w tym k.p.a). Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Istotę bezczynności oddaje w pełni teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r" sygn. akt I SAB/Wa 590/13 (LEX nr 1406499), w której stwierdzono, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 a ustawy. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2007 r. o stwierdzenie nieważności kwestionowanych orzeczeń. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 k.p.a wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 k.p.a wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu [...] października 2015 r. do Ministerstwa wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności kwestionowanego w nim orzeczenia, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 k.p.a, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym wart. 35 § 1 i § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym wart. 35 k.p.a, jeżeli nie dopełnił czynności określonych wart. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Minister od dnia 19 października 2015r. do 26 lutego 2016 r., nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero 26 lutego 2016r. (czyli 4 miesiące po wpłynięciu wniosku) poinformował strony o braku możliwości rozpatrzenia sprawy z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o opinię geodezyjną, dotyczącą aktualnego stanu prawnego. Poinformował jednocześnie, że w trybie art. 36 § 1 k.p.a o przewidywanym terminie zakończenia sprawy tj. 31 lipca 2016r. Jednocześnie tego samego dnia zwrócił się do uprawnionego geodety z prośbą o sporządzenie opinii geodezyjnej. Jak wynika z akt sprawy stosowna opinia została sporządzona w dniu 2 marca 2016r. Jednak do momentu wezwania organu przez pełnomocnika skarżących do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 30 czerwca 2017r. - data wpływu do organu 10 lipca 2017r. oraz wniesieniu skargi na bezczynność organ przez 16 miesięcy nie podjął żądnej czynności. Nie poinformował nawet stron o przyczynach opóźnienia i nowym przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 k.p.a, a to z tej przyczyny, że podczas trwającej w sumie 20 miesięcy bezczynności tylko raz poinformował skarżących o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. Co więcej w piśmie tym organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2016r., nie dotrzymując go, pomimo otrzymania w dniu 2 marca 2016r. opinii geodety, od której uzależniał wydanie decyzji. W sprawie bez wątpienia doszło zatem do naruszenia i to w sposób rażący zasady m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 k.p.a, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 k.p.a po wniesieniu skargi należało oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. Również zawarte w treści pisma Ministra z 6 sierpnia 2017r. wyjaśnienie skierowane do skarżących, że nowy termin zostaje wyznaczony na dzień 31 grudnia 2017r. z uwagi na liczbę spraw rewindykacyjnych prowadzonych w Ministerstwie stanowi w ocenie Sądu powód nie mogący usprawiedliwiać przesuwanie terminu załatwienia sprawy, gdyż nie mieści się w przesłankach określonych wart. 35 § 5 k.p.a. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych, czy okoliczność zmiany/ choroby referenta prowadzącego sprawę. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu, przez prawie 20 miesięcy. Zatem zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAS 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej wart. 12 k.p.a. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych wart. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi wart. 7 i 8 k.p.a, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ, LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostawał on w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżących. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia - nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter - został ponad 10 krotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 k.p.a oraz art. 36 § 1 k.p.a. Biorąc jednak pod uwagę, że po wniesieniu skargi organ w dniu [...] listopada 2017r. rozpoznał sprawę i wydał decyzję, Sąd umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji będzie w sprawie. W ocenie Sądu wskazane powyżej okoliczności niniejszej sprawy stanowią podstawę do uznania, że bezczynność Ministra miała rażący charakter. Organ w sposób nieuzasadniony znacznie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie - podczas trwającej ponad 20 miesięcy bezczynności - tylko raz poinformował skarżących o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia. Co więcej z akt sprawy wynika, że materiał dowodowy został skompletowany 25 sierpnia 2017r. stosowna decyzja została zaś wydana 3 miesiące później. Bezczynność organu jest zatem nadzwyczaj naganna ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu przez ponad 1 1/2 roku. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1 a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a, Sąd orzekł jak sentencji wyroku. Wobec wydania przez organ decyzji. Rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia Sąd wydał na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a . O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 i 205 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy.