II SAB/Gl 52/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi S.K. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Śląskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. UZASADNIENIE W dniu 13 maja 2022 r. S. K. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłość w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wyjaśniając przy tym, że jego skarga dotyczy ustalenia i wypłaty już przyznanego odszkodowania. W uzasadnieniu skargi skarżący nawiązał do decyzji wywłaszczeniowej z dnia 25 lutego 1980 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 20 maja 1980 r. Według skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2001 r. stwierdził wydanie tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast do stwierdzenia nieważności tych decyzji oraz zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ten zaś organ odmówił wykonania prawomocnego wyroku i decyzją z dnia 14 stycznia 2002 r. stwierdził jedynie nieważność ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania. Skarżący wskazał ponadto, że złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 14 stycznia 2002 r. Minister zaś decyzją z dnia 25 kwietnia 2005 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia, orzekając jednocześnie o konieczności ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ze względu na niewezwanie biegłego na rozprawę wywłaszczeniową. Według skarżącego oznacza to, że odszkodowanie należy ustalić ponownie, co dodatkowo znajdować ma potwierdzenie w piśmie Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. oraz orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednak pomimo tego organ wywłaszczeniowy nie wykonuje obowiązku ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wskazując różne powody, z którymi skarżący kategorycznie się nie zgadza. Z uzasadnienia skargi wynika, że w celu doprowadzenia do ustalenia i wypłaty odszkodowania skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 13 maja 2020 r., a brak reakcji na ten właśnie wniosek stanowi bezpośrednią przyczynę wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość. Skarżący zaakcentował także, że jego wnioski dotyczącą żądania wypłaty przyznanego już decyzją ostateczną należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a nie wszczynania postępowania o przyznanie odszkodowania. Uważa bowiem, że odszkodowanie jest już przyznane ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2005 r. W tym kontekście skarżący odniósł się do swojego wniosku z 13 maja 2020 r., akcentując, że nie był on ponagleniem lecz wnioskiem o wykonanie prawomocnej decyzji administracyjnej, której wykonania domaga się już 15 lat. Jeżeli zaś Minister uznał jego wniosek za ponaglenie w sprawie niewykonania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2005 r., to zdaniem skarżącego nie miał prawa przesyłać go do Wojewody, lecz powinien je przesłać do właściwego organu tj. Prezydenta Miasta D., gdyż przedmiotem ponaglenia mogła być wyłącznie bezczynność tego organu. W odpowiedzi na wezwanie Sądu pismem z dnia 10 czerwca 2022 r. skarżący sprecyzował, że jego skarga dotyczy Wojewody Śląskiego. Powtórzył przy tym, że pismo z 13 maja 2020 r., o którym jest mowa w skardze, nie jest ponagleniem lecz wnioskiem o wykonanie ostatecznej decyzji, a Wojewoda miał obowiązek przekazać ten wniosek do właściwego organu z adnotacją o natychmiastowej wykonalności tej decyzji. Zażądał ponadto uznania Wojewody Śląskiego za winnego przewlekłości postępowania i wezwania do przerwania bezczynności poprzez przesłanie jego wniosku z dnia 13 maja 2020 r. do Prezydenta Miasta D. jako organu wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na pismo z dnia 13 maja 2020 r. najpierw postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2020 r. odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wydania "decyzji zobowiązującej organ wywłaszczeniowy do ponownego ustalenia odszkodowania". Jednak skarżący skutecznie zakwestionował to postanowienie, gdyż po rozpatrzeniu jego zażalenia Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z dnia 4 listopada 2020 r. uchylił postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania i jednocześnie zalecił, aby pismo z dnia 13 maja 2020 r. rozpatrzyć jako ponaglenie. Wojewoda wskazał przy tym, że wykonując powyższe zalecenie Ministra rozpoznał pismo z 13 maja 2020 r. jako ponaglenie i wydał w dniu 28 kwietnia 2022 r. postanowienie o uznaniu ponaglenia jako bezprzedmiotowego. Pismem z 16 sierpnia 2022 r. skarżący zakwestionował stanowisko Wojewody przedstawione w odpowiedzi na skargę oraz przedstawił argumentację nawiązującą do swojego dotychczasowego stanowiska przedstawionego w skardze i w piśmie z dnia 10 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a zgodnie z treścią art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przytoczone powyżej przepisy p.p.s.a. wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że sądy te mogą rozpatrywać sprawy ściśle określone w przepisach p.p.s.a. oraz w przepisach innych ustawach szczególnych. W przypadku skargi na bezczynności i przewlekłość może ona zostać merytorycznie rozpatrzona, gdy mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. bądź art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W kontekście przytoczonych powyżej przepisów zauważyć najpierw wypada, że przedmiotowa skarga nie może być rozpoznana w oparciu o art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Wniesiona skarga nie dotyczy bowiem kontroli konkretnego aktu czy czynności, ale bezczynności i przewlekłości w rozpatrzeniu ponaglenia. Rozpatrując ponaglenie właściwy organ wydaje postanowienie (art. 37 § 6 k.p.a.). W art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. mowa jest natomiast o bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. mowa jest właśnie o postanowieniach, co wyklucza rozpoznanie przedmiotowej skargi w oparciu o wskazany wyżej art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zdaniem Sądu możliwości merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi w realiach niniejszej sprawy nie daje również art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność, o której mowa w tym przepisie, uzależniona jest bowiem co do zasady od tego, czy możliwe jest skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję, akt, czynność, postanowienie, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4a p.p.s.a. Tymczasem w odniesieniu do rozstrzygnięcia jakie organ administracji wydaje w następstwie rozpatrzenia ponaglenia ustawodawca nie przewidział możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej rozpatrzenia ponaglenia wykluczona została możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a w razie jej wniesienia podlega ona odrzuceniu, bez merytorycznego badania, czy dany organ faktycznie pozostaje bezczynny w sprawie ponaglenia lub rozpatruje to ponaglenie w sposób przewlekły. Wyjaśnić jednocześnie należy dlaczego Sąd przyjął, że rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności i przewlekłości Wojewody w zakresie rozpatrzenia przez ten organ ponaglenia skarżącego. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma kwalifikacja pisma skarżącego z dnia 13 maja 2020 r. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca bezczynność i przewlekłość Wojewody Śląskiego w odniesieniu do pisma z dnia 13 maja 2020 r. Pismo to skarżący opatrzył tytułem "Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dn. 14 stycznia 2002 r. w części dotyczącej wyłączenia odszkodowania za składnik budowlany z decyzji Prezydenta Miasta D. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dn. 25 lutego 1980 r. oraz wydanie decyzji zobowiązującej organ wywłaszczeniowy do ponownego ustalenia odszkodowania z udziałem biegłego i wypłatę odszkodowania." Pismo z 13 maja 2020 r. dotyczy zatem w istocie dwóch zagadnień tj. po pierwsze stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu, a po drugie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma wyłącznie to drugie zagadnienie. Z uzasadnienia skargi i dodatkowych pism skarżącego wynika bowiem, że zarzut bezczynności i przewlekłości dotyczy właśnie tego drugiego zagadnienia. Skarżący akcentuje przy tym, że nie zabiega o wszczęcie postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż jego zdaniem o obowiązku ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość rozstrzygnięto już w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2005 r. Skarżący twierdzi, że odszkodowanie zostało już w tej decyzji mu przyznane. Natomiast poprzez skierowanie do Wojewody pisma z dnia 13 maja 2020 r. skarżący oczekuje od tego organu, że ten doprowadzi do ustalenia i wypłaty przez Prezydenta Miasta D. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazuje przy tym skarżący, że miałoby się to odbyć poprzez przekazanie Prezydentowi Miasta D. powyższego pisma z dnia 13 maja 2020 r. Wojewoda Śląski zakwalifikował żądanie skarżącego zawarte w piśmie z 13 maja 2020 r. jako ponaglenie, z czym skarżący nie zgadza się. Zdaniem Sądu zawarte w piśmie z 13 maja 2020 r. żądanie dotyczące doprowadzenia przez Wojewodę do tego, że Prezydent Miasta D. z udziałem biegłego ustali i wypłaci skarżącemu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ma jednak charakter ponaglenia. O tym jak zakwalifikować pismo decyduje bowiem nie jego tytułu, lecz treść wynikającego z niego żądania kierowanego pod adresem organu, do którego dane pismo zostało wniesione. Zdaniem Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości to, że skarżący chce, aby Wojewoda podjął takie działania, które skutkować będą ustaleniem i wypłatą przez Prezydenta Miasta odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący domaga się zatem w tym piśmie takich działań, które stanowią istotę ponaglenia. Konsekwencją powyższej oceny charakteru pisma z dnia 13 maja 2020 r. jest to, że skarga wniesiona obecnie pismem z dnia 13 maja 2022 r. (data wpływu do tut. Sądu) jest skargą na bezczynność i przewlekłość Wojewody w zakresie rozpatrzenia przez ten organ ponaglenia. Skarżący konsekwentnie przy tym zarzuca, że Wojewoda nie zareagował we właściwy sposób na jego żądania, które wynikać mają w pisma z dnia 13 maja 2020 r., a które w istocie sprowadzają się do tego, żeby organ ten doprowadził tego, że Prezydent Miasta ustali z udziałem biegłego i wypłaci skarżącemu odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Z akt sprawy wynika przy tym, że w odpowiedzi na ponaglenie skarżącego Wojewoda w dniu 28 kwietnia 2022 r. wydał postanowienie nr [...], w którym ponaglenie to uznał za bezprzedmiotowe. Skarżący zaś na samym wstępie obecnej skargi nawiązuje do pouczenia zawartego w tym postanowieniu. W ocenie Sądu wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania nie może zostać rozpatrzona merytorycznie. Należy bowiem zaakcentować, że załatwienie ponaglenia nie mieści się w katalogu spraw, rozpoznawanych przez sądy administracyjne. Postanowienie organu załatwiające ponaglenie, a takim jest postanowienie Wojewody z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...] nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie lub postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Wniesienie ponaglenia nie tworzy nowej sprawy administracyjnej. Należy przy tym zauważy, że w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. uznanie dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłość w przedmiocie załatwienia ponaglenia wymagałoby uprzedniego wniesienia ponaglenia na niezałatwienie ponaglenia. Z tego powodu tezę o dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłość należy uznać za wadliwą. Sąd zgadza się z poglądem, że taka wykładnia prowadziłaby do nieakceptowalnego, kaskadowego piętrzenia ponagleń na niezałatwienie ponagleń, szczególnie że dla dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłość nie ma znaczenia, czy i kiedy organ ponaglenie załatwi (zob. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. III SAB/Gd 90/22) W związku z powyższym, skoro nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na postanowienie organu rozpatrujące ponaglenie, nie jest również dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość organu w zakresie rozpatrzenia ponaglenia. Jedynie informacyjne zauważyć należy, że w pouczeniu zawartym w postanowieniu Wojewody Śląskiego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr [...], do którego na wstępie skargi nawiązał skarżący jest mowa o wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta D., a nie przez Wojewodę Śląskiego. Wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość Wojewody Śląskiego wbrew temu co wynika z treści skargi nie znajduje zatem oparcia w powyższym pouczeniu. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż określone w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a., wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Sąd uznając, że zostały spełnione przesłanki z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.