I OSK 1724/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Jerzy Bujko Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 747/06 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym postanawia: odrzucić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 747/06, oddalił skargę C. G. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, ich ocenę prawną i własną ocenę legalności zaskarżonych decyzji, stwierdzając co następuje. Po rozpatrzeniu wniosków C. G. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W., decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w W., znajdującym się w zasobach WAM. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że lokal ten na podstawie decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej z [...] został przydzielony M. G., zaś syn jej C. G. miał prawo zamieszkiwać w tymże lokalu i zamieszkiwał w nim od 1972 r. M. G. zmarła w dniu 10 maja 2005 r. Zdaniem organu w myśl art. 23 ust. 1a i 1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.) w związku z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w razie śmierci osoby, której przed dniem 30 czerwca 2004 r. przydzielono lokal mieszkalny niebędacy kwaterą, prawo do zamieszkiwania w tym lokalu mają wspólnie z nią zamieszkałe w chwili jej śmierci dzieci własne, przysposobione oraz przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka, do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 lat życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego wydaje ww. osobom decyzję o prawie zamieszkiwania. C. G. nie spełnia więc warunków do uzyskania decyzji o prawie zamieszkiwania w tym lokalu. Wprawdzie w myśl art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. dyrektor oddziału regionalnego Agencji, może za zgodą Ministra Obrony Narodowej wydać taką decyzję osobie innej niż żołnierz służby stałej, lecz musi zachodzić wyjątkowa sytuacja. Ustawodawca nie sprecyzował jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe. Organ wobec tego, że nie zostały zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy, zaproponował C. G. lokal nr [...] przy ul. [...]o pow. [...]m2 lub w innych wskazanych miejscowościach, lecz zainteresowany nie wyraził zgody. Od powyższej decyzji odwołał się C. G., jednakże Prezes WAM utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, C. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że w jego sprawie wyjątkowość sytuacji w ogóle nie koliduje z interesem społecznym, na co powołuje się organ. W jego ocenie, interes strony i interes społeczny są tożsame w świetle art. 75 Konstytucji RP. Zamieszkując od 1972 r. w lokalu przy ul. [...] w W., dokonał na własny koszt jego ulepszenia przez wymianę stolarki okiennej i płożenie glazury na ścianach i podłogach w pomieszczeniu kuchennym i sanitariacie. Zdaniem skarżącego, działania organów WAM trudno uznać za uwzględniające przesłanki z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, skoro zaproponowano mu lokal mieszkalny przy ul. [...] we W., wprawdzie o mniejszym metrażu lecz zdewastowany, bez instalacji co, gazu, a przede wszystkim położony w budynku, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest do wyburzenia. Nadto ten sam lokal zaproponowano innej osobie. Jako możliwą i niekolidującą z interesem ogólnym, wskazał podstawę prawną rozwiązania swojej sytuacji, wynikającą z art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotychczasowych nabywania własności nieruchomości (Dz. U. Nr 157, poz. 1315). W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, regulujących prawa żołnierzy do lokalu mieszkalnego. Skarżący, niebędący żołnierzem w służbie stałej, nie podlega tym regulacjom, nie jest także członkiem rodziny żołnierza, o których stanowi art. 26 ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem członkami rodziny żołnierza są małżonek, wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione oraz przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieci małżonka do czasu zawarcia związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego. Sąd podzielił stanowisko organu, iż w świetle przepisów art. 23 ust. 1a i 1b ustawy zmieniającej w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, C. G. nie spełnia warunków do uzyskania pozytywnej decyzji w tym trybie. Z kolei przepis art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych stanowi podstawę do wydania decyzji uznaniowej. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności. W ocenie Sądu wyjątkowa sytuacja w rozumieniu art. 29 ustawy to taka, która świadczy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę we własnym zakresie, np. ze względu na jej sytuację finansową. O wyjątkowości danej sytuacji nie może natomiast świadczyć długi okres zamieszkiwania w lokalu. Sąd nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w tym zakresie. Niemniej jednak uchybienie to - w ocenie Sądu - nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd podzielił jednakże stanowisko organu, iż trudna sytuacja w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych sprzeciwiała się pozytywnemu załatwieniu sprawy skarżącego. Rozpatrując konflikt interesów Sąd uznał za prawidłowy pogląd, że interes żołnierzy Sił Zbrojnych góruje nad interesem jednostki, która z tej grupy nie wywodzi się. Ponadto Sąd rozważał także okoliczności proponowania stronie innych lokali oraz wniosek strony o wykupienie lokalu i ocenił je jako niemające wpływu na decyzję zaś uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej ustawą Ppsa). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł C. G., reprezentowany przez radcę prawnego M. K., który tytułując środek zaskarżenia nazwał go "apelacją" i zarzucił wyrokowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, mających wpływ na rozstrzygnięcie oraz sprzeczność ustaleń Sądu z zebranym materiałem dowodowym. We wniosku zawarto żądania zmiany wyroku przez jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarga podnosi, że wprawdzie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie daje skarżącemu "uprawnień roszczeniowych", jednak nie oznacza to, że decyzja WAM może być podejmowana w sposób dowolny. Propozycje przyjęcia mieszkania w innej miejscowości zrywałaby wszelkie związki ekonomiczne, rodzinne i społeczne skarżącego, trwające 35 lat. Błędnie przyjęto, że skarżący dysponuje środkami finansowymi na zakup lokalu, gdyż zadeklarował on chęć zakupienia lokalu po cenach preferencyjnych określonych w § 3 rozporządzenia MON z 23 grudnia 2004 r. Sąd pominął też całkowitym milczeniem, iż propozycję nabycia lokalu skierowano do nieżyjącej już M. G. pismem z 23 marca 2006 r. i na skutek tego skarżący odpowiedział na to pozytywnie upatrując podstawę do takiej czynności w przepisach ustawy z 7 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw dotyczących nabywania własności nieruchomości (Dz. U. Nr 157, poz. 1315). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WAM wniósł o jej odrzucenie z powodu niespełnienia wymagań formalnych, względnie o jej oddalenie przy dokonywaniu kontroli instancyjnej przez NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Wnosząc środek prawny autor błędnie nazwał go "apelacją", jednakże wniesienie go w terminie określonym w art. 177 § 1 ustawy uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do potraktowania go jako skargę kasacyjną. Przepis art. 176 ustawy Ppsa określa wymagania formalne jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Oprócz wymagań przewidzianych dla pisma w postępowaniu sądowym, winna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. O ile uchybienia wymaganiom przewidzianym dla pisma procesowego mogą być usunięte w trybie przewidzianym w art. 49 ustawy Ppsa, o tyle braki elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej są nieusuwalne i prowadzą do jej odrzucenia. Przepis art. 174 ustawy określający podstawy skargi kasacyjnej nakazuje oprzeć ją na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując podstawę skargi kasacyjnej autor winien wymienić konkretny przepis lub przepisy naruszone przez Sąd z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ew. innych jednostek redakcyjnych, podać na czym polegało naruszenie prawa, zaś w przypadku podstawy z art. 174 pkt 2 dodatkowo uzasadnić, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymagania te wiążą się z wprowadzonym przez ustawodawcę przymusem radcowsko-adwokackim obowiązującym przy sporządzaniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna sporządzona w tej sprawie nie powołuje żadnej z ustawowych podstaw kasacyjnych, nie wymienia ani w petitum, ani w uzasadnieniu, który z przepisów prawa został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, a dodatkowo zawiera wadliwie sformułowany wniosek do Sądu odwoławczego, domagając się aby ten, uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi administracji pierwszej instancji. Tak sformułowany wniosek nie odpowiada uprawnieniom Sądu odwoławczego, przewidzianemu w art. 185 § 1 i 188 ustawy Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wniesiony środek zaskarżenia nie odpowiada wymaganiom formalnym przewidzianym dla skargi kasacyjnej, co uniemożliwia jej rozpoznania i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 178 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 193 ustawy Ppsa.