II SA/Ke 616/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włoszczowie na uchwałę Rady Gminy Słupia Konecka z dnia 31 marca 2022 r. nr XXXVIII/236/2022 w przedmiocie przyjęcie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 i § 15 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Rada Gminy Słupia Konecka uchwałą z dnia 31 marca 2022 r. nr XXXVIII/236/2022, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 zm.), dalej zwanej "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na dzień wydania uchwały - Dz.U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), dalej zwanej "u.o.z." w § 1 uchwały przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Słupia Konecka na rok 2022" w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, domagając się stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w zakresie § 13 ust. 2, § 15 i § 16 ust. 3, Prokurator Rejonowy we Włoszczowie, uchwale tej zarzucił naruszenie: - art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust 2 pkt 15 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez połączenie w wykazaniu wydatkowania środków finansowych na realizację programu zadań odławiania bezdomnych zwierząt z zapewnieniem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku (§ 16 ust 3 pkt 1 skarżonej uchwały); - art. 11a ust. 1 u.o.z. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 18 ust 2 pkt 15 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez tworzenie nakazów postępowania kierowanych do osób pogryzionych lub zranionych przez bezdomne zwierzę; - art. 11a ust. 5 u.o.z. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 18 ust 2 pkt 15 u.s.g. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez zawężenie zakresu zadań realizowanych przez Gminę i ograniczenie w § 13 ust 2 programu zakresu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych tylko do zdarzeń z udziałem zwierząt bezdomnych. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że § 16 ust. 3 pkt 1 programu łączy ze sobą zadania odławiania bezdomnych zwierząt z zapewnianiem bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, co zagraża odpowiedniej realizacji obu ze wskazanych celów. Rozdzielenie tych dwóch najistotniejszych zadań jest konieczne, aby program mógł zostać zrealizowany we właściwy sposób. Określenie wysokości środków finansowych powinno być konkretnie wskazane na każdy z wykonywanych celów, które uchwałodawca wypełnia w związku z wydawaniem aktu prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej. Odnośnie § 13 ust. 2 programu, skarżący stwierdził, że Rada zawęziła ustawowy zakres zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych jedynie do zwierząt bezdomnych. Ponadto uchwałodawca przekroczył upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego rozszerzając zakres swojego upoważnienia na regulacje dotyczące sytuacji związanych z pogryzieniem człowieka przez bezdomne zwierzę. Upoważnienia do wydania takiego przepisu nie sposób znaleźć w przepisie będącym podstawą do wydania programu, zatem wydany został bez wymaganej podstawy prawnej. Program ma dotyczyć postępowania w przypadku zwierząt bezdomnych, nie może natomiast nakładać obowiązków na ludzi. W uchwale zamieszczono informacje na temat tego, że osoba która została pogryziona przez bezdomnego psa ma obowiązek niezwłocznego zgłoszenia takiego faktu do Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz pracownika urzędu gminy. W przypadku, kiedy na terenie gminy występuje problem związany z bezdomnymi psami, które atakują ludzi - gmina powinna podjąć działania zapobiegawcze, które polegałyby na wyłapywaniu takich zwierząt przed dojściem do tak dramatycznego skutku, jakim jest pogryzienie przez bezdomne zwierzę. To gmina, a nie poszkodowany obywatel ma zapewniać opiekę nad bezdomnymi zwierzętami. W dodatku, przepis zawierający unormowania w sytuacji postępowania w sytuacji pogryzienia przez bezdomnego psa jest nieczytelny, określa on między innymi zasady pierwszej pomocy w przypadku ugryzienia przez psa, co nie powinno znajdować się w żadnym akcie prawnym i negatywnie wpływa na czytelność aktu prawnego. Nakładanie obowiązku na mieszkańców gminy (lub też osoby przebywające na terytorium gminy) w uchwale, która dotyczyć ma zwierząt bezdomnych jest niedopuszczalne i sprzeczne z delegacją ustawową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że na najbliższej sesji, podjęta zostanie uchwała w sprawie zmiany zaskarżonych postanowień uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w art. 11a u.o.z. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący przekroczenia ustawowego w § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. W zapisie tym wskazano konkretny podmiot zapewniający całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, jednak opiekę tę ograniczono tylko do zwierząt bezdomnych, mimo że kompetencja do takiego ograniczenia nie wynika z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Należy zauważyć, że program uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 u.o.z., dotyczy głównie zwierząt bezdomnych, a w zakresie wskazanym przez ustawodawcę także innych zwierząt (wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17). Przepis ten wymóg zapewnienia opieki odnosi do wszystkich zwierząt, w tym również do zwierząt posiadających właściciela oraz dzikich. Zdaniem sądu ratio legis tego przepisu jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską bez zwłoki wynikającej np. z konieczności poszukiwania właściciela (np. zwierzę, podróżujące z właścicielem, który, w wyniku wypadku drogowego, trafił do szpitala). Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. Rada obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, do której może dojść w przypadku pozostawienia zwierząt innych niż zwierzęta bezdomne, poszkodowanych w wyniku zdarzeń drogowych – samym sobie. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie bezdomnych zwierząt, Rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17). Należy również zauważyć, że w § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wprowadzono nową, nieznaną ustawie kategorię zdarzeń z udziałem zwierząt, które wymagają zapewnienia tym zwierzętom całodobowej opieki weterynaryjnej. O ile bowiem w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. mowa o zdarzeniach drogowych, to zaskarżony zapis § 13 ust. 2 dotyczy niezdefiniowanych w ustawie, ani w zaskarżonej uchwale zdarzeń losowych. Oznacza to przekroczenie przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały upoważnienia ustawowego i jego niedopuszczalną modyfikację. W § 15 programu, uchwalono procedurę postępowania ze zwierzętami bezdomnymi w sytuacji pogryzienia przez nie człowieka. Sąd podziela pogląd wyrażony w skardze, że Rada Gminy Słupia Konecka przekroczyła upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, rozszerzając jego zakres na regulacje dotyczące sytuacji związanych z pogryzieniem człowieka przez bezdomne zwierzę. Należy podkreślić, że program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Program nie może natomiast zawierać nakazów skierowanych do poszkodowanych w wyniku pogryzienia przez bezdomne zwierzę. Ponadto omawiane zapisy zostały sformułowane w sposób nieczytelny, część z nich nie ma charakteru normatywnego, lecz stanowią zalecenia, co uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej program jest stanowiony. W § 16 ust. 3 programu, Rada wskazała sposób wydatkowania zaplanowanych środków przeznaczonych na realizację programu tj.: 1. - odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku - 20 000 zł, 2. - opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie - 200 zł, 3. - sterylizacja albo kastracja zwierząt - 1 000 zł, 4. - poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - 200 zł, 5. - usypianie ślepych miotów - 600 zł, 6. - zapewnienie miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich we wskazanym gospodarstwie rolnym - 700 zł, 7. - zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z użyciem zwierząt - 2 000 zł, 8. - działania o charakterze edukacyjno–informacyjnym – 300 zł. Analiza treści § 16 ust. 3 programu doprowadziła Sąd do przekonania, że działając w ramach delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., Rada w sposób prawidłowy wykonała tę delegację. W omawianym przepisie określono kwotę środków finansowych przeznaczonych na realizację konkretnie określonych zadań programu. To pozwala przyjąć, że ta regulacja nie jest fikcyjna i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Oceniając zaś postanowienie określone w § 16 ust. 3 pkt 1 trzeba wyjaśnić, że ustawa o ochronie zwierząt nie precyzuje, jak należy uregulować sposób wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, aby nie doszło do naruszenia prawa. Ustawa nie określa więc, na ile szczegółowo ma być rozdzielona kwota środków finansowych zabezpieczona na wykonanie programu. Zaskarżona uchwała określa łącznie kwotę środków na zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom poprzez odłowienie i zapewnienie miejsca w schronisku. Występuje tu więc komplementarność zadań, polegająca na tym, że ten sam podmiot – prowadzący schronisko dla bezdomnych zwierząt, będzie realizował oba te zadania. Regulacja ta nie narusza więc prawa, bowiem wypełnia delegację ustawową w analizowanym zakresie, nie czyni programu aktem iluzorycznym, zwłaszcza, że na zadania z § 16 ust. 3 punktu 1 zaskarżonej uchwały przeznaczona została największa kwota środków. Brak jest zatem podstaw do uznania, że kwestionowany sposób podziału środków na realizację zadań określonych programem nie wyczerpuje upoważnienia ustawowego, zważywszy na całość regulacji określonej w § 16 ust. 3 pkt 1 - 8 programu (zob. wyrok WSA z Kielcach z 6 grudnia 2022 r., II SA/Ke 607/22, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 2 i § 15. W części dotyczącej § 16 ust. 3 załącznika do tej uchwały Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).