II SA/Wa 1225/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Janusz Walawski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], UZASADNIENIE P. S. wniósł skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Komendant [...] Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku nakazał Z. S., M. S., D. S. i P. S. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta została przesłana do każdej ze stron za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W dniu [...] sierpnia 2018 roku został odebrany egzemplarz wyżej wymienionej decyzji adresowany do Z. S. Pozostałe egzemplarze decyzji adresowane do D. S., P. S. oraz M. S. zostały wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej, dwukrotnie awizowane )w dniu 3 sierpnia 2018 roku oraz w dniu 13 sierpnia 2018 roku), przechowywane w urzędzie pocztowym i zwrócone w dniu 20 sierpnia 2018 roku do nadawcy z powodu ich nie podjęcia w terminie. Następnie od powyższej decyzji strony złożyły odwołanie do Komendanta Głównego Policji. Organ II instancji rozpatrując odwołanie Z. S. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2018 roku utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, natomiast po rozpatrzeniu odwołania D. S., M. S. i P. S. Komendant Główny Policji wydał postanowienie o nr [...] z dnia [...] października 2018 roku o niedopuszczalności wniesienia odwołania. W dniu [...] października 2018 roku P. S., D. S. i M. S. złożyli wnioski o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku Komendanta [...] Policji, dołączając odwołania od powyższej decyzji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku Komendant Główny Policji odrzucił wnioski o przywrócenie terminu P. S., M. S., D. S. Postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku oraz nr [...] z dnia [...] października 2018 roku zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na skutek czego wyrokiem z dnia 15 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S., P. S. i M. S. na postanowienie nr [...], natomiast wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 roku. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu wniosku P. S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku w sprawie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym kwatery tymczasowej nr [...] przy ul. [...] w [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2020 roku odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. P. S. nie zgodził się z wydanym orzeczeniem i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2020. Komendant Główny Policji stwierdził, iż zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Organ podniósł, iż przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję nie została odebrana pod wskazanym w niej adresem, dlatego złożono ją w placówce pocztowej, a w skrzynce pozostawione zostało awizo zawierające informację o miejscu ich złożenia - pierwsze odpowiednio w dniu 3 sierpnia 2018 r., a kolejne odpowiednio w dniu 13 sierpnia 2018 r. Następnie odesłano przesyłkę z decyzją do nadawcy z adnotacją o ich nie podjęciu w terminie i wskazaniem daty 20 sierpnia 2018 roku. Termin do odbioru decyzji w urzędzie pocztowym minął 17 sierpnia 2018 roku. Tym samym w ocenie organu spełnione zostały przesłanki do uznania skuteczności doręczenia decyzji na podstawie art. 44 k.p.a. Przesyłka była wysłana na właściwy adres, zawiera prawidłowe informacje o nie doręczeniu jej w sposób wskazany w pkt 1 (m.in. adresatowi lub dorosłemu domownikowi) i pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej w dniu 3 sierpnia 2018 r. o czym umieszczono zawiadomienie. Przesyłka zawiera również informację o pozostawieniu w dniu 13 sierpnia 2018 r. powtórnego zawiadomienia. Tym samym uznał, że organ I instancji dołożył należytej staranności w celu doręczenia stronie adresowanej do niej decyzji. Natomiast strona, która uchybiła terminowi powinna wyjaśnić stosowną argumentacją przyczynę nie odebrania przesyłki w terminie, uwiarygodnić swoje starania oraz podać jakie przeszkody od niej niezależne uniemożliwiły jej odbiór decyzji. Analiza wniosku P. S. o przywrócenie terminu prowadzi do stwierdzenia, że strona nie wykazała dowodów mogących świadczyć o przyczynach niezależnych od niego, które doprowadziły do niemożności odbioru wyżej wymienionej decyzji. W żaden sposób nie uprawdopodobniła faktu zachowania szczególnej staranności, by móc odebrać decyzję pozostawiając tym samym na to dowód w postaci pokwitowania odbioru, który jest bardzo istotny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. P. S. wniósł skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie przepisów postępowania mające istotny na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu pomimo uprawdopodobnienia, iż uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego; 2. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się - pomimo związania Organu treścią wyroku - do wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. II SA/Wa 449/19. W związku z powyższymi zarzutami, wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącego argumentacja organu odnosi się do sytuacji w której strona, z własnej winy i bez usprawiedliwionej przyczyny, nie odbiera pisma i - w efekcie - nie składa odwołania w terminie. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy brak złożenia odwołania w terminie nie wynikał z braku odbioru pisma, a jedynie z błędnego, ale uzasadnionego przekonania iż przedwcześnie złożone - wspólne odwołanie z [...] sierpnia 2018 r. - było skuteczne. Sytuacji w której strona - działając w dobrej wierze - dokonuje czynności przedwcześnie nie można w żadnej mierze porównywać do przypadku strony niedochowującej terminu bez usprawiedliwionej przyczyny. Brak odbioru przesyłki pozostawał więc bez wpływu na niedochowanie terminu do złożenia odwołania (odwołanie złożono o 4 dni przedwcześnie). Dopiero z chwilą otrzymania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania skarżący pozyskał informację o nieskuteczności odwołania. Następnie skarżący bezzwłocznie złożył odwołanie ponownie, składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu. Sugerowanie, iż wniosek skarżącego został oparty na "ogólnych wzmiankach" jest nie tylko nieprawdziwe - co zostało wykazane powyżej - ale równie potwierdza że organ wydał postanowienie w oderwaniu od stanu faktycznego przedstawionego we wniosku - termin na złożenie odwołania został przekroczony nie dlatego, że skarżący nie odebrał przesyłki i nie wniósł odwołania w terminie tylko dlatego, że skarżący był przekonany o skuteczności wspólnego odwołania złożonego [...] sierpnia 2018 r, które — w ocenie organu — ze względu na złożenie 4 dni przed fikcją doręczenia - było przedwczesne, a przez to również nieskuteczne. Ponadto, w ocenie skarżącego organ zlekceważył ocenę prawną i wskazania poczynione w prawomocnym wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. II SA/Wa 449/19, który to wyrok był dla organu wiążący (153 p.p.s.a.). Komendant Główny Policji wnosił o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że "Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki dopiero w momencie jej skutecznego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji. Nie można zakładać, że podmiot zobowiązany jest do zastosowania się do wymogów wynikających z decyzji administracyjnej, skoro w ogóle taki akt administracyjny nie wszedł do porządku prawnego." (m.in. Naczelny Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r. I OSK 1333/11). Natomiast, zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a., o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 4 grudnia 2003 r. ( sygn. FPS 10/00, publ. ONSA 2001/2/56) uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki prawne określone przez przepisy prawa. Zdaniem składu orzekającego, jeżeli uzewnętrznienie decyzji przez jej doręczenie jednej ze stron spowodowało zapoznanie się przez pozostałe strony z treścią decyzji, to "otworzyło" dla strony możliwość jej zaskarżenia. Odwołanie bowiem jest niedopuszczalne m.in. przed wejściem decyzji do obrotu prawnego, zaś odwołanie wniesione po upływie terminu, jest wniesione z uchybieniem terminu (por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s. 575). W przedmiotowej sprawie występuje natomiast całkowicie odmienny stan faktyczny od stanu faktyczno-prawnego, w którym odwołanie zostaje wnoszone po upływie ustawowego terminu. Skarżący zapoznał się z treścią decyzji, którą odebrał Z. S. Decyzje skierowane do Z. S., skarżącego oraz D. i M. S. zawierały taką samą treść i rozstrzygnięcie. Natomiast, P. S. złożył odwołanie od decyzji w terminie, który wynikał z przekonania, iż przedwcześnie złożone wspólne odwołanie z [...] sierpnia 2018 r. będzie skuteczne (odwołanie złożono o 4 dni przedwcześnie). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2019r. sygn., II SA/Wa 449/19, zgodnie z którym, doręczenie decyzji jednemu z zainteresowanych w sprawie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd, iż wystarczające jest doręczenie decyzji choćby jednej ze stron postępowania, by uznać, że decyzja istnieje i weszła do obrotu prawnego. Przyjmuje się przy tym, iż termin do wniesienia odwołania przez każdą stronę otwiera się z dniem, w którym decyzja wprowadzana jest do obrotu, czyli w pierwszej dacie doręczenia którejkolwiek ze stron, a dla danej strony biorącej udział w postępowaniu upływa po czternastu dniach od doręczenia decyzji tej stronie. W takie rozumienie wkomponowuje się też istota odwołania, które stanowi manifestację niezadowolenia strony i nie musi zawierać polemiki ze stanowiskiem i poglądami organu wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji, a w konsekwencji strona nie musi posiadać wiedzy o szczegółach podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym wyraźnie należy, iż przepisy k.p.a. dotyczące doręczeń mają charakter gwarancyjny. Przepisy o charakterze gwarancyjnym nie mogą być natomiast interpretowane niejako "na szkodę" obywatela w sytuacji, gdy ten podejmuje starania w celu realizacji przysługującego mu prawa do skutecznego środka odwoławczego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 września 2015 r. o sygn. akt II OSK 691/15; z dnia 19 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 2734/14). Artykuł 57 § 5 k.p.a. wskazuje wprost, że termin uważa się za zachowany w razie wysłania pisma przed jego upływem. Skarżący złożył odwołanie od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2018r. przed upływem terminu do złożenia odwołania. Decyzja z dnia [...] lipca 2018r. weszła do obrotu prawnego. Należało zatem uznać, że skarżący skutecznie (bez naruszenia terminu) złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji. Organ wydając wydając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2020r., nr [...] naruszyła dyspozycję art. 57 § 5 k.p.a., pozbawiając skarżącego prawa do merytorycznej kontroli skutecznie zaskarżonej decyzji. Wady obu postanowień wymagały ich uchylenia. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy organ kierując się dyspozycja 153 p.p.s.a. podejmie czynności zmierzające do nadania biegu odwołaniu od skutecznie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2018r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.