I SA/Wa 2012/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [...][...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. S. i S. S., uchylił decyzję Starosty L. z [...] października 2019 r. nr [...] odmawiającą ustalenia i przyznania odszkodowania za działkę ewidencyjną numer [...] o powierzchni [...] m2 (przed scaleniem oznaczona jako dz. nr [...] i [...]), położoną w obrębie [...] dzielnica B. [...], wydzieloną pod poszerzenie ulicy [...], w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właścicieli i uregulowaną obecnie w księdze wieczystej Nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. S. i S. S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], położone w obrębie [...] dzielnica B. [...], m.in. na działki [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, przeznaczone pod poszerzenie ulicy [...] i do scalenia w jedną działkę [...]. Powyższa decyzja podziałowa z uwagi na brak obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została wydana w oparciu o wydane przez Prezydenta [...] decyzje o warunkach zabudowy: decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. oraz zmieniającą ją decyzję [...] z dnia [...] marca 2010r. dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, wolnostojącej z garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączami do budynków i zagospodarowaniem terenu oraz decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, wolnostojącej z garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączami do budynków i zagospodarowaniem terenu. S. i S. S. wnioskiem z [...] lipca 2015 r. wystąpili do Prezydenta [...] z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogi, stanowiący działki nr [...] i [...] (po scaleniu nr [...]) o łącznej powierzchni [...] m2 wydzielone pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wskazując kwotę odszkodowania. Prezydent [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. wskazał, że sprawy zmierzające do uzgodnienia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która przeszła z mocy prawa na własność Miasta [...] są prowadzone na podstawie prawa cywilnego (cywilne rokowania), co powoduje, że nie są to sprawy z zakresu administracji w rozumieniu przepisów k.p.a. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik wnioskodawców ponownie wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie za powyższe działki, wskazując, że Prezydent [...] nie zaakceptował propozycji wnioskodawców co do wysokości odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], Prezydent [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt. Postanowieniem z dnia [...] października 2016r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018r., nr [...] Prezydent [...] wyłączył się od rozpatrywania niniejszej sprawy. W związku z powyższym Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy Starostę L. Decyzją Starosty L. z [...] października 2019r., Nr [...] odmówiono ustalenia i przyznania odszkodowania za przedmiotową działkę ewidencyjną numer [...] o powierzchni [...] m2, wydzieloną pod poszerzenie ulicy [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Starosta [...] powołał się na stanowisko Prezydenta [...] wskazujące, w opinii Prezydenta [...], że wniosek o odszkodowanie w trybie art. 98 ugn w tej sprawie jest niezasadny, ponieważ to treść planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wywołuje skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli S. i S. S. uznając, że decyzja jest w całości wadliwa i powinna zostać uchylona i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. S. i S. S., uchylił decyzję Starosty L. z [...] października 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Wojewoda podkreślił ponadto, że prawo do odszkodowania, na mocy art. 98 ust. 3 ugn powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Z tą bowiem datą działki gruntu wydzielone na wniosek właściciela pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządowych (art. 98 ust. 1 ustawy). Wskazano, że treść decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości bezspornie wskazuje, że działki nr [...] i [...], położone w obrębie [...] dzielnica B. [...], m.in. na działki [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, przeznaczone zostały pod poszerzenie drogi gminnej, ulicy [...] i działka ta z mocy prawa stała się własnością Miasta [...]. Podkreślono, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ugn wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Mając powyższe na uwadze Wojewoda wskazał, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy jednoznacznie wskazuje, że organ I instancji naruszył przepisy ugn odmawiając ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...] z obrębu [...] położone w dzielnicy B. [...] przeznaczone na pod poszerzenie drogi publicznej - ulicę [...]. W świetle powyższego, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego w znacznej części, przede wszystkim zlecenia dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego dla scalonej działki nr [...] powstałej z działek nr [...] i [...] przeznaczonych pod poszerzenie drogi gminnej, ulicy [...], która z mocy prawa stała się własnością Miasta [...], zdaniem Wojewody należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwie od powyższej decyzji, skarżące Miasto [...] wniosło o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn") poprzez : a) błędne orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w związku z błędnym przyjęciem przez Wojewodę [...], że konieczny zakres sprawy jaki zdaniem Wojewody [...] ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie został przez organ I instancji dostatecznie ustalony i wyjaśniony; b) błędne wytyczne Wojewody [...] zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie interpretacji przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie (tj. co do art. 98 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ugn), z których odpowiednio wywodzone normy konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną stron; c) błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] okoliczności, jakie zdaniem Wojewody [...] organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji w wystarczający sposób ustalił i wziął pod uwagę okoliczności dotyczące tego, czy podział nieruchomości nieobjętej planem miejscowym został dokonany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, co też organ I instancji przedstawił w wyczerpujący sposób w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., – dalej jako p.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw(art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 k.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd w pełni podziela powody na jakie powołał się organ II instancji rozpoznający sprawę uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu, kwestie związane z prawidłową wyceną nieruchomości w sprawach dotyczących odszkodowań są bowiem istotą sprawy, a przeprowadzenie dowodu z wyceny rzeczoznawcy majątkowego ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest okoliczność ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...] i [...] z obrębu [...] położone w dzielnicy B. [...] przeznaczone pod poszerzenie drogi publicznej – ulicę [...]. W świetle powyższego konieczne jest przeprowadzenie postępowania odszkodowawczego w znacznej części, przede wszystkim zlecenie dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego przedmiotowej nieruchomości, co uzasadnia zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia praw stron postępowania do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., to jednak przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Wbrew zatem twierdzeniu skarżących, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję Starosty L. z [...] października 2019 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem w sprawie zaistniała konieczność sporządzenia operatu szacunkowego, który nie był do tej pory sporządzony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.