I OSK 127/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 287/06 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] w przedmiocie zasiłku celowego na leki i leczenie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia sygn. akt II SA/Kr 287/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na leki i leczenie. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 pkt 1, art. 102 ust. 1, 2, art. 104, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) Kierownik Filii Nr 2 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie przyznał M. P. zasiłek celowy specjalny w wysokości 70 zł na leki i leczenie. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a uzyskiwany przez niego dochód przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. 461 zł. W ocenie Kierownika zebrane w toku postępowania dowody jednoznacznie wskazują, iż znajduje się on w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych. Dlatego, pomimo osiągania dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Kierownik uznał sytuację wnioskodawcy za szczególnie uzasadniającą przyznanie pomocy, a wysokość przyznanego świadczenia została ustalona w oparciu o przedstawione przez wnioskodawcę potrzeby przy uwzględnieniu ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji ośrodka pomocy społecznej. Z powyższą decyzją nie zgodził się M. P. i wniósł odwołanie, w którym opisał swoją trudną sytuacje życiową i materialną. Podniósł też, że nie posiada dostatecznych środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Jest osobą samotną, niepełnosprawną, pozostaje w stałym leczeniu i rehabilitacji od 1993 r. Stan jego zdrowia ulega ciągłemu pogorszeniu z uwagi ograniczone środki finansowe, które mógłby przeznaczać na zakup leków, badania i zabiegi lecznicze. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało w dniu [...] grudnia 2005 r. decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podstawę prawną orzeczenia SKO stanowiły przepisy art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8, art. 41 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu swojego stanowiska przytoczył treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca nie spełnia podstawowego ze wskazanych warunków w przepisach ustawy tj. kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. Ustawowe kryterium dla osoby prowadzącej samodzielne gospodarstwo domowe wynosi 461 zł, podczas gdy uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód to 529, 70 zł. Co do zasady zasiłek celowy wnioskodawcy więc nie przysługuje. Pomimo tego za zasadne Kolegium uznało skorzystanie przez organ I instancji z możliwości, jakie daje art. 41 ustawy o pomocy społecznej i przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości 70 zł. Kolegium wskazało, że przyznanie przez organ I instancji przedmiotowego zasiłku jest jak najbardziej celowe, gdyż otrzymana kwota pozwoli sfinansować przynajmniej część wydatków związanych z koniecznością zakupu leków. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel na który zasiłek został przyznany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Skargę na decyzję organu odwoławczego do WSA w Krakowie złożył M. P. Podniósł w niej, że mieszka w trudnych warunkach, w zagrzybionym mieszkaniu, ma trudną sytuacje finansową i nie może wynająć innego mieszkania. Nie jest w stanie ponieść kosztów na podstawowe potrzeby bytowe. Jednocześnie wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i o przyznanie dodatkowych środków finansowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Rozstrzygając, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - w granicach przedmiotowej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał za w pełni zasadne zastosowanie przez organy art. 41 ustawy o pomocy społecznej i przyznanie M. P. zasiłku celowego specjalnego na zakup leków i leczenia pomimo tego, że jego dochód przekracza kryterium dochodowe wskazane w ustawie, od którego uzależnione jest korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej. Uznał również, że organy w sposób wyczerpujący zbadały przesłanki jego zastosowania i w tym zakresie nie można postawić im zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.) z powodu tego, że kwestii tej nie rozważały. Sąd uznał też za wystarczające uzasadnienie przez organy wysokości przyznanego zasiłku celowego specjalnego poprzez wskazanie, że wpływ na nią miały nie tylko treść norm wskazujących im zadania, cele i kryteria działania, z których wynika, że świadczenia tego rodzaju mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej, ale także zasób środków przeznaczonych na te cele i obowiązek gospodarowania nimi w taki sposób, aby organy były w stanie pomóc wszystkim potrzebującym, zwłaszcza tym, którym z uwagi na kryterium dochodowe udzielenie pomocy jest obligatoryjne. Zgadzając się co do zasady z rozstrzygnięciem organów Sąd Administracyjny podał, że w rozpatrywanej sprawie musiał pozostawić w obrocie prawnym zaskarżone decyzje administracyjne. Wskutek bowiem zaskarżenia przez M. P. korzystnej dla niego decyzji przyznającej mu świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego specjalnego na zakup leków i leczenia w wysokości 70 zł doszło do zawężenia orzekania przez Sąd w tej sprawie. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności kontrolowanych aktów administracyjnych. Uchylenie natomiast korzystnej dla skarżącego decyzji spowodowałoby pogorszenie jego sytuacji. Do tego Sąd swoim orzeczeniem nie może jednak doprowadzić. Wyszedłby wówczas poza granicę wprowadzoną wiążącym go zakazem reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), o którym mowa jest w art. 134 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł ustanowiony w ramach pomocy prawnej pełnomocnik M. P. W skardze zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów art. 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieudzielenie skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności uzasadniających udzielenie tej pomocy, czyli bezspornie ciężkiej sytuacji socjalno-bytowej i zdrowotnej. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie nieopłaconych kosztów postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał w pierwszej kolejności na trudną sytuację socjalno-bytową skarżącego oraz na fakt, że skarżący żyje w skrajnym ubóstwie i nędzy i nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych i wykupić niezbędnych leków. Ponadto podniósł, że wzrasta stale zadłużenie czynszowe skarżącego. W związku z powyższymi okolicznościami zmuszającymi skarżącego do zaciągania pożyczek, kwota 70 zł "ma się nijak do ponoszonych przez niego wydatków". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to, że w skardze powinny zostać powołane konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutów ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (wyrok z dnia 20 października 2005 r., I OSK 163/05, LEX nr 188715; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461). Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi ani wnioskować, na czym strona opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Sąd nie może też zastępować stron i samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać lub w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, wskazać, na czym polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany. W orzecznictwie przyjmuje się, że przedstawienie okoliczności uzasadniających przyjęcie kasacji do rozpoznania nie może ograniczyć się do powtórzenia treści przepisu art. 174 p.p.s.a., wymieniającego podstawy kasacji. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi poprzez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) – zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r. sygn. II OSK 403/05 LEX nr 196 461). Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada w pełni wskazanym wymogom. Powołano w niej bowiem jako podstawę kasacyjną naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 i 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 ze zm.) przez ich błędne zastosowanie polegające na nieudzielaniu skarżącemu pomocy społecznej w rozmiarze odpowiednim do okoliczności, to jest jego ciężkiej sytuacji bytowej i materialnej. Wskazane przepisy posiadają jednak rozbudowaną strukturę wewnętrzną. Art. 3 ustawy o pomocy społecznej dzieli się na 4 ustępy, zaś art. 7 na 15 punktów. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Podniesione zarzuty nie mogły więc być merytorycznie rozpoznane. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że wbrew sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł naruszyć wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez "nieudzielanie skarżącemu pomocy społecznej". Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolny charakter postępowania sądowoadministracynego przesądza o tym, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, tak więc nie orzeka o przyznaniu bądź nieprzyznaniu spornego świadczenia. Wyrazem kontroli dokonywanej przez Sąd jest ewentualne uwzględnienie skargi i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego aktu lub stwierdzenie jego nieważności bądź oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej. Mając powyższe na względzie należało uznać, że przedstawiona w skardze podstawa kasacyjna została wadliwie skonstruowana, przez co niemożliwe było merytoryczne odniesienie się do kwestii zarzucanego błędnego zastosowania prawa materialnego tj. tzw. błędu w subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do hipotezy określonej normy prawnej. Marginalnie zaznaczyć trzeba, że budzie zastrzeżenie przyjęta w zaskarżonym wyroku interpretacja zakazu reformationis in peius, jednak wobec braku stosownego zarzutu w skardze kasacyjnej, poza zakresem orzekania była kwestia zastosowanego przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.