IV SAB/Wr 260/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w W. na bezczynność Burmistrza D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (wniosek z dnia 4 kwietnia 2019 r.) oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Stowarzyszenie "A" (dalej jako strona skarżąca) za pomocą platformy e-PUAP wywiodło w dniu [...] sierpnia 2020 r. skargę na bezczynność Burmistrza D. (dalej jako organ), w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r., zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 61 ust.1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim gwarantuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez nieudostępnienie informacji objętych zakresem konstytucyjnego prawa wskutek braku odpowiedzi na złożony wniosek, 2) art. 13 ust.1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 1[...] dni od dnia jego złożenia, poprzez brak udzielenia odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Na poparcie skargi podniesiono, że [...] kwietnia 2019 r. strona skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, obejmującej pytania dotyczące tzw. gminnych mediów społecznościowych o następującej treści: "CZ. 1 – "B" 1.Czy gmina prowadzi swój profil na "B"? 2.Jeśli tak, to czy na stronie Internetowej gminy znajduje się link do"B"? 3.Jeśli gmina prowadzi profil na "B" to czy w regulaminie lub innym dokumencie uregulowano zasady blokowania komentarzy i użytkowników "B"? [...].Jeśli "B" gminy posiada określoną politykę blokowania komentarzy i użytkowników, prosimy o przesłanie linków, do miejsca, gdzie jest ona opisana, 5.Jeżeli gmina prowadzi "B", ile osób Jest obecnie (na dzień odpowiadania na wniosek) zablokowanych na oficjalnym profilu gminy w tym serwisie? 6.Czy profile "B’ gminy prowadzą pracownicy urzędu czy zewnętrzna osoba/podmiot zewnętrzny? 7.Jeśli profil prowadzą pracownicy urzędu, prosimy o wskazanie stanowisk, na których są zatrudnieni. CZĘŚĆ 2 – "C" 1. Czy gmina prowadzi swój profil na "C"? 2. Jeśli tak, to czy na stronie Internetowej gminy znajduje się link do "C"? 3. Jeśli gmina prowadzi "C", to czy w regulaminie lub Innym dokumencie uregulowano zasady blokowania komentarzy i użytkowników "C"? [...]. Jeśli "C" gminy posiada określoną politykę blokowania komentarzy i użytkowników, prosimy o przesłanie linków, do miejsca, gdzie jest ona opisana. 5. Jeżeli gmina prowadzi "C", ile osób jest obecnie (na dzień odpowiadania na wniosek) zablokowanych na oficjalnym profilu gminy w tym serwisie? 6. Czy profil "C" gminy prowadzą pracownicy urzędu czy zewnętrzna osoba/podmiot zewnętrzny? 7. Jeśli profil prowadzą pracownicy urzędu, prosimy o wskazanie stanowisk, na których są zatrudnieni. CZĘŚĆ III - FORUM Czy urząd gminy prowadzi forum dla mieszkańców lub grupę w serwisie społecznościowym? CZĘŚĆ IV - OFICJALNY PROFIL W/B/P 1.Jeśli istnieje oficjalny profil wójta/burmistrza/prezydenta na "B", "C" lub "D", czy w którymkolwiek przypadku prowadzą go osoby opłacane z budżetu gminy? (chodzi zarówno o sytuację, gdy są to pracownicy gminy, jak też gdy są to zewnętrzne podmioty zatrudnione przez gminę)? 2.Jeśli któryś profil w mediach społecznościowych jest/był w 2018 roku opłacany z budżetu gminy, prosimy o link do profilu." Następnie podkreślono, że na podstawie art. 1[...] ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca wniosła o przesłanie informacji na wskazany adres e-mail. Do momentu złożenia skargi jednak nie otrzymała od organu zobowiązanego żadnej odpowiedzi. Dnia [...]kwietnia 2019 r. strona skarżąca wezwała zatem organ do usunięcia stanu bezczynności przez udzielenie pełnej odpowiedzi na wniosek, jednakże wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W ocenie strony skarżącej nie ulega także wątpliwości, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, gdyż posiadają one walor informacji o działalności organu władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz informacji o sprawach publicznych z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d oraz pkt 3 lit. a u.d.i.p. Przedmiot złożonego wniosku dotyczy bowiem prowadzenia oficjalnych (urzędowych) kont użytkowników w mediach społecznościowych, Profile te służą jako narzędzie przy wykonywaniu zadań publicznych oraz do kontaktu z mieszkańcami. Informacja o tym, kto w imieniu organu ma dostęp do tych profili, kto nimi zarządza oraz moderuje, stanowi informację publiczną. Należy przyjąć, że profile te zawierają komunikaty urzędowe, nawet jeżeli nie mogą służyć do prowadzenia postępowań w sprawach indywidualnych. Jednocześnie profile te prowadzone mogą być przez pracowników urzędu, w ramach ich obowiązków służbowych, w związku z czym na ten cel przeznacza się środki publiczne. Termin do udostępnienia przedmiotowej Informacji publicznej upłynął po [...] dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. Bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ pozostaje w bezczynności już od ponad roku bez jakiejkolwiek reakcji na wniosek, nawet po uprzednim skierowaniu do organu wezwania do usunięcia stanu bezczynności. W odpowiedzi organ wniósł o umorzenie postępowania. Zdaniem organu bowiem nie zachodzi bezczynność, ponieważ wniosek nie wpłynął do organu. Dopiero zatem po otrzymaniu skargi na bezczynność organ podjął czynności zmierzające do ustalenia, czy w datach [...] i [...] kwietnia 2019 r. wpłynęły i zostały zarejestrowane przedmiotowe wnioski dotyczące udostępnienia informacji publicznej, o której mowa powyżej, ponieważ wniesiona skarga nie zawiera informacji w jakiej formie wniosek został złożony m.in. dokładnego wskazania poczty elektronicznej na jaki został przesłany wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentów potwierdzających fakt przesłania takiej wiadomości. Stwierdzono, że datach wskazanych powyżej w elektronicznym systemie obiegu dokumentów nie zarejestrowano wniosków od skarżącego. W dacie [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] kwietnia 2019 r. nie wpłynęły również takie wnioski na adres elektronicznej skrzynki podawczej Urzędu Miasta w D. e-PUAP oraz adres email [...] który jest oficjalnym adresem wskazanym i opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta do składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W celu potwierdzenia, czy wnioski wpłynęły we wskazanych datach na adres e-mail Urzędu Miasta zwrócono się do dostawcy poczty elektronicznej. Dostawca potwierdził, że zarówno w dacie [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] kwietnia 2019 r. w logach serwerowych nie ma informacji, aby miała miejsce jakakolwiek korespondencja z domeną: [...] Jako dowód załączono wydruk z poczty email z dnia [...] sierpnia 2020 r. godz. [...] Jak dalej stwierdził organ - jednocześnie na stronie internetowej skarżącego sprawdzono, że wniosek, o którym mowa w skardze został wysłany do Urzędu Miasta w D. na adres email: [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2019 r. w ramach prowadzonej akcji w gminach 2019 r., ale posiada status "spambouce" tj. spamu. Na tę okoliczność również organ załączył stosowny wydruk ze strony internetowej. W związku z powyższym ponownie w dniu [...] sierpnia 2020 r. zwrócono się o sprawdzenie tej okoliczności do dostawcy poczty elektronicznej, który poinformował, że w logach serwerowych istnieje wpis, że wiadomość do Urzędu Miasta została wysłana drogą elektroniczną na adres e-mail Urzędu w datach wskazanych w skardze i została odrzucona przez serwer poczty elektronicznej z powodu tego, że adres serwera pocztowego nadawcy (skarżącego) widnieje na globalnej czarnej liście chikor.rbl.tld. To zaś oznacza, że skoro wiadomość w ogóle nie dotarła na adres serwera pocztowego organu, dlatego nie została odebrana i odczytana (dowód: wydruk z poczty elektronicznej email z dnia [...]sierpnia 2020 r. godz. [...]). Niemniej jednak pismem z [...]sierpnia 2020 r. organ zwrócił się do skarżącego o podanie informacji w jakiej formie skarżący złożył wnioski we wskazanych powyżej terminach oraz o podanie adresu odbiorcy w Urzędzie Miasta. Pismo w tej sprawie zostało skarżącemu przesłane na adres poczty elektronicznej na platformie e-PUAP skarżącego i doręczone skarżącemu w dniu [...]sierpnia 2020 r. co dowodzi elektroniczne zwrotne potwierdzenie odbioru w postaci wydruku z e-PUAP. Do dnia przekazania odpowiedzi na skargę skarżący jednakże nie udzielił odpowiedzi na zapytanie skierowane do niego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Z ostrożności procesowej, na podstawie twierdzeń skargi na bezczynność, na adres elektroniczny na platformie e-PUAP udzielono w dniu [...]sierpnia 2020 r. skarżącemu informacji publicznej odpowiadając na pytania. Pismo w tej sprawie zostało skarżącemu doręczone w dniu [...] sierpnia 2020 r. co udokumentowano wydrukiem elektronicznego zwrotnego potwierdzenia odbioru. Podsumowując organ stwierdził, że nie może być mowy o naruszeniu terminu określonym w art.13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. [...]25, zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 1[...]9 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1[...]29, zwana dalej w skrócie "u.d.i.p."). Powołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust.1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 1[...] dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według zaś ustępu 2 art. 13 - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Unormowania komentowanej ustawy wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. W związku z tym istnieje dowolność w formułowaniu żądań w zakresie dostępu do informacji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej można zatem złożyć drogą elektroniczną i powinien być on opatrzony bezpiecznym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, lecz praktyka orzecznicza dopuszcza również przesłanie zapytania o udzielenie informacji publicznej w postaci zwykłego e-maila (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z 16 marca 2009 r., sygn. I OSK 1277/08). Wniosek formalnie wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej pod warunkiem wszakże, że zostanie wykazane przez nadawcę wniosku (stronę takiego postępowania), że wniosek z żądaniem udostępnienia informacji publicznej dotarł do adresata. Tylko bowiem skuteczne doręczenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może stanowić podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie rozpoznania takiego wniosku. W kontrolowanej zaś sprawie zasadniczą kwestią do rozważenia jest ustalenie faktu, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej faktycznie dotarł do adresata, czyli do organu. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że aczkolwiek strona skarżąca przesłała na oficjalny adres poczty elektronicznej w dniu [...] kwietnia 2019 r. rzeczony wniosek oraz następnie (w dniu [...] kwietnia) wezwanie do usunięcia stanu bezczynności w sprawie, to jednak owe pisma wystosowane w formie elektronicznej do organu nie zostały dostarczone z powodu odrzucenia przez serwer firmy będącej dostawcą usług elektronicznych. Generalnie ujmując, powszechnie znane jest, że użytkownicy, w tym i organy państwowe, w celu zabezpieczenia się przed atakami cybernetycznymi etc. stosują w tym celu filtry nie tylko antywirusowe, lecz i antyspamowe. Dlatego też rzeczą nadawcy jest upewnienie się, czy wiadomość zawierającą wniosek rzeczywiście adresat otrzymał zwłaszcza w sytuacji, gdy masowo takie wnioski się wysyła, gdyż wtedy system może z uwagi na częstotliwość otrzymywania wiadomości z określonego adresu zakwalifikować je automatycznie jako spam. Można więc nawet przy przesyłaniu zwykłego e-maila przez wybór opcji "żądaj potwierdzenia dostarczenia", czy "żądaj potwierdzenia przeczytania", a tym bardziej przy korzystaniu z platformy e-PUAP, wygenerować stosowne potwierdzenie dostarczenia (elektroniczne zwrotne potwierdzenie odbioru). Tymczasem strona skarżąca żadnego takiego dowodu skutecznego doręczenia wniosku nie przedłożyła, nie podjęła również innych działań w kierunku rozeznania przyczyn zwłoki organu poprzez ewentualny kontakt telefoniczny celem upewnienia się co do doręczenia wniosku, natomiast organ podjął po wpłynięciu skargi czynności wyjaśniające celem ustalenia, czy i kiedy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu na podany adres i tego faktu nie stwierdził, jak szczegółowo przedstawił w sposób nie budzący wątpliwości Sądu w odpowiedzi na skargę, przedkładając opisane wyżej dowody na poparcie swych twierdzeń. Zresztą wypada zauważyć, że dostarczenie wiadomości na serwer adresata wniosku nie oznacza dostarczenia jej na pocztę elektroniczną adresata. Regulując kwestie daty dostarczenia wniosku drogą elektroniczną w art. 61 § 3a k.p.a. postanowiono, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Stosownie do art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 3[...]6) system teleinformatyczny oznacza zespół współpracujących ze sobą urządzeń informatycznych i oprogramowania zapewniający przetwarzanie, przechowywanie, a także wysyłanie i odbieranie danych przez sieci telekomunikacyjne za pomocą właściwego dla danego rodzaju sieci telekomunikacyjnego urządzenia końcowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 200[...] r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2[...]60). Zgodnie z art. 2 pkt [...]3 tej ustawy urządzenie końcowe oznacza urządzenie telekomunikacyjne przeznaczone do podłączenia bezpośrednio lub pośrednio do zakończeń sieci. Wprowadzenie do systemu teleinformatycznego organu jest więc tożsame jedynie z wprowadzeniem ich do jednego, początkowego z urządzeń tego systemu. W rezultacie trzeba przyjąć za wiarygodne, że rzeczony wniosek organ wprawdzie finalnie otrzymał, ale dopiero wraz ze skargą na bezczynność i od tej daty zaczął biec termin do załatwienia sprawy, a nie od dat prezentowanych przez stronę skarżącą. Nie nastąpił zatem na dzień wniesienia skargi upływ terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., a tym samym nie można w ogóle uznać, że organ pozostawał na dzień złożenia skargi w stanie bezczynności. Z kolei po otrzymaniu wniosku udzielił żądanej informacji z zachowaniem ustawowego terminu 1[...] dni. Z podanych przyczyn Sąd skargę oddalił w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.