I OSK 1686/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 322/20 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz M. K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 maja 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 322/20, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją ustalającą M. K. opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, w kwocie 30 398,91 zł za okres od 18 lutego 2012 r. do 20 grudnia 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 23 października 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. M. K. zwrócił się o wznowienie postępowania z uwagi na to, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. We wniosku podniósł również, że organ wydał decyzję bez uwzględnienia istotnych okoliczności w postaci sprawowania przez ojca bezpośredniej pieczy nad dzieckiem w okresie wypłaty środków rodzinie zastępczej i ustalenia sytuacji majątkowej dziecka, dla której istotne było łożenie przez ojca na rzecz dziecka miesięcznych alimentów w kwocie około 400 zł. W ocenie organu wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., bowiem wnioskodawca wiedzę o wskazanych we wniosku okolicznościach posiadał już 29 sierpnia 2019 r., tj. w dacie, w której sporządził pismo do Wydziału Wspierania Pieczy Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., w którym wspomniał o tych okolicznościach. Wniosek został również złożony po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., bowiem M. K. dokładną wiedzę o kwestionowanej decyzji miał już 2 września 2019 r., tj. w dacie sporządzenia wniosku do organu o uchylenie lub zmianę tej decyzji, gdyż w jego treści wyraźnie się na nią powołuje. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania złożył dopiero w piśmie z 23 października 2019 r. Zażalenie na to postanowienie złożył M. K., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu, że składając pismo z 2 września 2019 roku, znał treść decyzji, datę jej wydania i uznanie za ostateczną oraz był świadom możliwości wniesienia skutecznego środka odwoławczego bądź przywracającego termin, skoro bezspornym jest, że do dnia wniesienia zażalenia nie otrzymał decyzji, wobec czego jego wiedza jest szczątkowa i uniemożliwia formułowanie odpowiednich wniosków. Zatem, w jego ocenie organ naruszył art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a w konsekwencji również ogólne zasady postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy powyższe postanowienie Prezydenta Miasta Ł., podzielając argumentację organu pierwszej instancji w nim zawartą. Podkreślono, że art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Istotne jest, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu, wskazując na błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia obu organów, a także zarzucając naruszenie: 1. art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że dowiedział się o decyzji w sytuacji, w której do dnia wniesienia skargi nie doręczono mu żadnego egzemplarza decyzji oraz przez rozpoznanie wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji niezgodnie z wolą i intencją strony, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po terminie; 2. art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania wcześniej niż to wynikało z pisma o wznowienie postępowania, w sytuacji, w której do dnia złożenia skargi nie udostępniono mu żadnego egzemplarza decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję; 4. art. 6-10 k.p.a. przez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, niewyjaśnienie sytuacji powstałej na skutek złożenia wniosku o uchylenie decyzji, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym kwestii wadliwego doręczenia decyzji, w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Sąd w pełni podzielił argumentację w nim zawartą i uznał ją za własną. Skargę kasacyjną złożył M. K., zaskarżając wyrok w całości i powtórzył zarzuty zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że dowiedział się o decyzji w sytuacji, w której do dnia wniesienia skargi nie doręczono mu żadnego egzemplarza decyzji oraz przez rozpoznanie wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji niezgodnie z wolą i intencją strony, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po terminie; 2. art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania wcześniej niż to wynikało z pisma o wznowienie postępowania, w sytuacji, w której do dnia złożenia skargi nie udostępniono mu żadnego egzemplarza decyzji; 3. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję; 4. art. 6-10 k.p.a. przez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu, niewyjaśnienie sytuacji powstałej na skutek złożenia wniosku o uchylenie decyzji, niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym kwestii wadliwego doręczenia decyzji, w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonego postanowienia (błędnie nazwanego decyzją) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Ponadto zwrócił się o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że skoro skarżący kasacyjnie do dnia wniesienia skargi kasacyjnej nie otrzymał decyzji, to nie mógł wiedzieć, na jakich faktach ją oparto, w szczególności, czy wzięto pod uwagę fakt alimentacji i sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Mógł jedynie zakładać i domyślać się, że okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę, biorąc pod uwagę skutki decyzji. Podkreślono, że aby wypełnić przesłanki z art. 148 § 1 k.p.a. strona powinna po pierwsze dowiedzieć się o istotnych okolicznościach, a po drugie wiedzieć, że są one nowymi okolicznościami, nieznanymi organowi wydającemu decyzję, musi zatem znać treść uzasadnienia decyzji. Nie może inaczej uzyskać wiedzy, czy dana okoliczność jest dla organu nową, czy na przykład została pominięta w toku postępowania. Podniesiono, że organ błędnie przyjął, że skoro skarżący kasacyjnie 2 września 2019 r. złożył wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji, to znał wówczas jej treść, tym bardziej, że wniosek ten nie zawierał żadnych odniesień do konkretnych zapisów decyzji, wskazywał jedynie ogólnie na brak wiedzy o postępowaniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uznać w tej sytuacji należy, że bieg miesięcznego terminu wskazany w art. 148 § 1 k.p.a. jeszcze się nie rozpoczął. Skarżący kasacyjnie zwrócił ponadto uwagę na to, że organ miał możliwość zinterpretowania lub wezwania go do sprecyzowania wniosku złożonego 2 września 2019 roku pod kątem uznania go za wniosek o wznowienie postępowania, w szczególności wobec ostateczności decyzji, czego jednak nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga ma częściowo usprawiedliwione podstawy. Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada informowania stron wynikająca z art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.". Podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji od organu administracji jest strona. Przy czym należy podkreślić, że organ jest obowiązany udzielić informacji stronie a bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ jest zatem obowiązany do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwianiem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organ jest również obowiązany informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Zatem zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak jest to tylko możliwe. Wykazanie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie, gdy organ stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona nie wie, że należy podjąć odpowiedne prawidłowe działania, lub zamierza podjąć działania mogące wiązać się z niekorzystnymi skutkami, a nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim przypadku organ ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko negatywnych skutków wiążące się z zaplanowanymi działaniami lub zaniechaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadom z art. 1 i 2 Konstytucji RP, sposób rozumienia art. 9 k.p.a. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. W przypadku zamiaru podjęcia przez stronę obrony swoich praw w trybach nadzwyczajnych, organ obowiązany jest poinformować o podstawach wszczęcia takiego postępowania i rodzajach wad decyzji usuwanych w danym trybie postępowania. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia takich postępowań, ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości przepisów prawa przez stronę działającą bez zawodowego pełnomocnika, może powodować nieudolne, a wielu przypadkach niezaspokające w pełni interes strony określenie żądania (tak w: B. Adamiak. J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. 12. Wydanie Wydawnictwo C.H. BECK. Warszawa 2012, s. 69-71). Choć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują w sposób wyraźny sankcji, jaką pociąga za sobą naruszenie zasady informowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że takie naruszenie stanowi wystarczającą, samodzielną podstawę uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 6.06.2013 r., III SA/Gd 243/13; wyrok NSA z 1.02.2011 r., II OSK 230/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 24.01.2012 r., IV SA/Wr 600/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.12.2010 r., I SA/Bd 886/10, (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Z orzecznictwa Sądów administracyjnych wynika, że naruszenie zasady informowania stron ma miejsce w szczególności wówczas, gdy z okoliczności sprawy wynika, że to właśnie błędna informacja lub jej brak spowodowały zachowanie strony przynoszące w rezultacie niekorzystne dla niej skutki (np. wyrok NSA z 3.02.2011 r., II GSK 41/10, LEX nr 1071133). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że organy administracji i Sąd pierwszej instancji uznały, że M. K. podanie o wznowienie postępowania złożył 23 października 2019 r. Jednak, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej podmioty te nie zwróciły należytej uwagi na treść dwóch pism, które skarżący złożył 3 września 2019 r. do Prezydenta Miasta Ł. (w dwóch komórkach organizacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej). Pisma te zatytułował jako "Wnioski o uchylenie lub zmianę decyzji" o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Pisma te były bezpośrednim skutkiem uzyskania przez skarżącego informacji od pracownika MOPS w Ł., że pobranie przez komornika z jego rachunku kwoty 35 582,05 zł, było wykonaniem decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt jego dziecka w rodzinie zastępczej. W pismach tych skarżący wskazał numer decyzji i zarzucił, że nigdy nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu administracyjnym i wydaniu tej decyzji. Opisał związane z tym okoliczności. Podał również okoliczności, których według niego nie wzięto pod uwagę przy ustalaniu wysokości tej opłaty. Nie powinno zatem budzić wątpliwości organów i Sądu pierwszej instancji, że wnioski złożone 3 września 2019 r. zawierają elementy mogące być uznane za odwołanie lub wniosek o wznowienie postępowania. Przy czym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na upływ prawie dwóch lat od wydania kwestionowanej w tych pismach decyzji o ustaleniu opłaty i wniesienia w dniu 5 września 2019 r. odwołania, należało przyjąć, że wnioski te zmierzały do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Pomimo oczywistych wątpliwości co do charakteru pism z 3 września 2019 r., organ pierwszej instancji nie poinformował skarżącego działającego bez profesjonalnego pełnomocnika, o przysługujących mu w związku z poruszanymi w tych pismach okolicznościami, środkach pozwalających na ewentualne podważenie prawomocnej już decyzji i nie wezwał skarżącego do wskazania, jak należy traktować te wnioski. Zatem organ pierwszej instancji naruszył obowiązek dokładnego ustalenia przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę we wnioskach z 3 września 2019 r. - wynikający z art. 9 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 24.08.2010 r., I OSK 1428/09, LEX nr 745012). Wola i intencje M. K. wnoszącego wnioski z 3 września 2019 r. zostały sprecyzowane pismem z 23 października 2019 r., będącym sformalizowanym wnioskiem o wznowienie postępowania sporządzonym przez adwokata. Zaniechania organu w zakresie wskazanego wyżej obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 9 k.p.a., nie usprawiedliwia nadanie biegu odwołaniu z dnia 5 września 2019 r. od decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. o ustaleniu opłaty, które z oczywistych względów, tj. ze względu na upływ prawie dwóch lat od wydania decyzji, zostało uznane za przez organ drugiej instancji za wniesione z uchybieniem terminu (prawomocne postanowienie z [...] września 2019 r.). Nie było również wystarczające, przesłanie przez MOPS skarżącemu 30 września 2019 r. wyjaśnień, będących odpowiedzią na jego pismo z 29 sierpnia 2019 r., bowiem tylko przedstawiono w nim dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Zasada udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej (art. 7 k.p.a.). Stanowi także doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § 1 k.p.a.). Zatem niewywiąznie się ze wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych należy w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać również za naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Uchybienia organu pierwszej instancji nie dostrzegło zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Sąd pierwszej instancji. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało przyjęciem przez organy i Sąd pierwszej instancji błędnej początkowej daty biegu miesięcznych terminów z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Z pisma skarżącego z 29 sierpnia 2019 r. skierowanego do MOPS w Ł. wynika, że skarżący tego samego dnia, z rozmowy telefonicznej z pracownikiem MOPS w Ł. dowiedział się o decyzji i zawartym w nim rozstrzygnięciu oraz o wskazanych we wniosku o wznowienie nowych okolicznościach faktycznych, o których organ nie miał wiedzy, wydając decyzję o opłacie. Przyjmując zatem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w pismach z 3 września 2019 r. (który sprecyzowano pismem z 23 października 2017 r.) należy uznać, że skarżący zachował terminy do jego wniesienia wymagane w art. art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Skoro skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Ł. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.ps.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i wznowi postępowanie administracyjne. Koszty postępowania sądowego poniesione przez skarżącego, zasądzono na jego rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.