II SA/Wr 593/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] (znak: [...]) Starosta K. wznowił na wniosek B. K. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z [...] (nr [...]), którą zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono Gminie M. pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Rozbiórka obiektu mostowego i budowa przepustu nad P. K. w ciągu ulicy [...] w K.", na działce nr [...] w K. Następnie na wniosek B. K. Starosta K. postanowieniem z [...] wstrzymał wykonanie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania ostatecznej decyzji tego organu z [...]. W uzasadnieniu wskazano, że z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że Dyrektor Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego decyzją z [...] (znak: [...]) o pozwoleniu wodnoprawnym, stanowiącej podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wstrzymał wykonanie tej decyzji. Zdaniem Starosty K. na tym etapie postępowania może zachodzić prawdopodobieństwo uchylenia decyzji wodnoprawnej w wyniku wznowienia postępowania, a co za tym idzie, wydanej na jej podstawie decyzji pozwolenia na budowę. W dniu [...] Starosta otrzymał pismo B. K., którym wniósł on o uzupełnienie postanowienia z [...] w zakresie wpisania wszystkich zarzutów i braków, które sprecyzował w stosunku do decyzji i dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę. Ponadto w dniu [...] Starosta otrzymał zażalenie Gminy M. na postanowienie z [...]. Postanowieniem z [...] Starosta K. uchylił w całości swoje postanowienie z [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zażalenie wniosły obie strony wznowionego postępowania, zarówno Gmina M., jak i B. K. W związku z tym organ uchylił zaskarżone postanowienie we własnym zakresie w trybie autokontroli. Starosta wskazał, że ustała także przesłanka uprawdopodobniająca uchylenie kwestionowanej decyzji ze względu na brak pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ skutkiem decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] (znak: [...]) dotychczasowe pozwolenie wodno-prawne pozostaje w mocy. Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie B. K. W zażaleniu wskazał, że jego pismo z [...] nie było zażaleniem, a także przedstawił liczne zarzuty wobec kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z [...] ([...]) uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu organ II instancji powołał przepis art. 132 § 1 k.p.a., który reguluje tryb autokontroli. Na tej podstawie zwrócił uwagę na treść pisma B. K. z [...] oraz innych pism, które składał do organu pierwszej instancji. Według Wojewody, pismo z [...] nie stanowiło zażalenia. Po pierwsze dlatego, że w piśmie tym jego autor wyraźnie wskazał, że wnosi o uzupełnienie postanowienia z [...]. Nie można wobec tego przyjąć, że wniosek o uzupełnienie rozstrzygnięcia jest równoznaczny z jego zanegowaniem - a tym jest w istocie środek odwoławczy (zażalenie), który dąży do zanegowania danego aktu administracyjnego. Ponadto zdaniem Wojewody, to strona określa zakres swego żądania. W przypadku nieprecyzyjnego sformułowania żądania organ winien zwrócić się do strony o jego sprecyzowanie. Niedopuszczalne jest natomiast interpretowanie takiego żądania niezgodnie z intencjami strony, wyrażanymi w składanych pismach i oświadczeniach, jak w niniejszym przypadku. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, przede wszystkim art. 7 k.p.a. Na tej podstawie Wojewoda stwierdził, że postanowienie z [...] wydane zostało bez podstawy prawnej i dlatego należało je usunąć z obrotu prawnego. W takiej sytuacji do rozpatrzenia pozostaje zażalenie Gminy M. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu B. K. wyraził swoje niezadowolenie z treści zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji i ponownie przedstawił rozbudową argumentację na temat nieprawidłowości popełnionych podczas realizacji inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej powoływana jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie natomiast do treści, art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym Sąd nie był związany zawartym w skardze wnioskiem B. K. o przeprowadzenie rozprawy i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obiegu prawnego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Dolnośląskiego uchylające w całości postanowienie Starosty K. wydane w trybie art. 132 § 1 k.p.a., którym to postanowieniem organ uchylił własne postanowienie wstrzymujące wykonanie ostatecznej decyzji z [...]. Zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Możliwe jest także wniesienie odwołania przez niektóre strony postępowania oraz wyrażenia zgody na uchylenie lub zmianę decyzji przez pozostałe strony (§ 2). Unormowanie przewidziane w art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady związania organu administracji własną decyzją administracyjną, pozwala bowiem na autokontrolę wydawanych przez organy administracyjne decyzji. Kontrola ta może być dokonywana po spełnieniu ściśle określonych przesłanek, określonych w tym przepisie. Na podstawie odesłania zawartego art. 144 k.p.a. do postępowania zażaleniowego mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, w tym tryb autokontroli. Racje należy zatem przyznać organowi II instancji, że w przypadku wniesienia zażalenia tylko przez jedną ze stron postępowania, nie zostaje spełniona przesłanka o charakterze formalnym, którą jest wymóg wniesienia zażalenia przez wszystkie strony postępowania (art. 132 § 1). W rozpatrywanym przypadku zażalenie wniosła tylko Gmina M. W przypadku tego zażalenia wykluczyć również należy sytuację aby doszło do wyrażenia zgody przez pozostałe strony na uchylenie zaskarżonego postanowienia zgodnie z żądaniem zażalenia (art. 132 § 2). Z treści pisma B. K. z [...] oraz innych pism składanych przez niego do organu pierwszej instancji, nie wynika możliwość zakwalifikowania ich jako zażalenia na postanowienie z [...], czy też zgodę, o której mowa w art. 132 § 2 k.p.a. Pismo z [...] stanowiło wniosek o uzupełnienie postanowienia z [...], który nie jest równoznaczny z zażaleniem. Ponadto rację należy przyznać Wojewodzie wskazującemu, że w tych wszystkich przypadkach, w których żądanie strony nie jest precyzyjnie sformułowane, organ winien zwrócić się do strony o sprecyzowanie jego żądania. Niedopuszczalne jest natomiast interpretowanie takiego żądania niezgodnie z intencjami strony, wyrażanymi w składanych pismach i oświadczeniach, jak w niniejszym przypadku. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, brak było podstaw do zastosowania przez Starostę trybu autokontroli. Dlatego obowiązkiem tego organu było przekazanie zażalenia wraz z aktami sprawy Wojewodzie - zgodnie z art. 133 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy zażalenie wniosła tylko jedna ze stron postępowania, organ I instancji, nie mógł swojego postanowienia uchylić lub zmienić na podstawie art. 132 k.p.a. Powyższe prowadzi do konkluzji, że organ I instancji, podejmując postanowienie z [...] naruszył przepis art. 132 § 1 i § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.