I OSK 1810/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.) Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 873/06 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] i określił, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. W dniu [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w G. wydał decyzję, którą przyznał A. R. prawo do otrzymania pomocy finansowej w ilości czterech norm mieszkaniowych. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że dokumenty złożone przez skarżącego w dniu 17 października 2001 r. potwierdzają zasadność otrzymania przez niego wnioskowanej pomocy. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] marca 2004 r. przyznał A. R. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 16.436,00 zł brutto, stanowiącej 20 % wartości przedmiotowego lokalu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. oraz art. 85, 90, 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) w dniu [...] wydał decyzję nr [...] na podstawie, której stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stanowią, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej w rozumieniu art. 85 ust. 1 powołanej ustawy. Prawo to realizowane jest przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, przysługuje funkcjonariuszowi pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego, stosownie do treści z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W rozpoznawanej sprawie w dniu złożenia przez A. R. wniosku o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów nadbudowy domu mieszkalnego położonego w L. przy ul. [...] był on, jak podniósł organ, jego właścicielem. Ponadto, jak wskazał Dyrektor przedmiotowy dom skarżącego znajduje się w miejscowości pobliskiej, dlatego też zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej powyżej ustawy A. R. był osobą nieuprawnioną do przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym nie przysługiwała mu również pomoc finansowa w tym zakresie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że powierzchnia mieszkalna wynosząca 76,5 m 2 w domu, który stanowi własność skarżącego, była zgodna z powierzchnią mu należną po uwzględnieniu jego stanu rodzinnego. W dniu 23 sierpnia 2005 r. A. R. złożył do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej odwołanie, w którym podniósł, iż jego matce przysługuje dożywotnie korzystanie z dwóch izb od strony zachodniej, zaś on i jego rodzina mieszka na powierzchni 53,1 m kw., a norma ta w jego przypadku powinna wynosić 66,4 m 2 na czteroosobową rodzinę. Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] października 2005 r. zaskarżoną decyzję uchylił i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, albowiem stwierdził on nieważność decyzji ([...]), która nie istnieje. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w W. w dniu [...] wydał decyzję nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] marca 2004 r. przyznającą skarżącemu prawo pomocy na dofinansowanie kosztów nadbudowy domu. W uzasadnieniu tej decyzji powielił argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] nr [...]. Na skutek złożonego odwołania od decyzji z dnia [...], Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest w zasadzie decyzją prawidłową. Decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w G. zawiera wadę w postaci rażącego naruszenia prawa, aczkolwiek z innych powodów niż to stwierdził organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. Dyrektor Okręgowy nie zwrócił uwagi na fakt, że w sprawie wniosku A. R. z dnia 17 października 2001 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej w obrocie prawnym znajdują się dwie decyzje ostateczne Dyrektora Aresztu Śledczego w G., tj. decyzja z dnia [...] nr [...] o przyznaniu prawa do pomocy finansowej i z dnia [...] o przyznaniu pomocy finansowej w kwocie 16.436 zł. Wydanie w tej samej sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, drugiej decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty stanowi naruszenie zasady z art. 16 k.p.a. odnoszącej się do trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa, a taka sytuacja powoduje po stronie organu administracji państwowej obowiązek wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której powtórzył argumenty przedstawione wcześniej w złożonym odwołaniu. W odpowiedzi na złożoną skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2006 r. wskazał, że zgodnie z art. 85 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (ust. 1). Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnia się jego stan rodzinny, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 m2 do 10 m2 (ust. 2). Za miejscowość pobliską, jak wskazał Sąd uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu, przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe (ust. 3). Funkcjonariusz w służbie przygotowawczej może otrzymać natomiast kwaterę tymczasową (ust. 4). Sąd I instancji podkreślił ponadto, iż treść art. 90 ustawy o Służbie Więziennej zapewnia funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Natomiast art. 91 ust.1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] nr [...], którą stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. z dnia [...] o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego powołał się na powyżej przytoczone przepisy prawa materialnego, tj. art. 85, art. 90, art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). Jednak z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jak podkreślił Sąd wynika tylko, że decyzja o przyznaniu skarżącemu przedmiotowej pomocy finansowej została wydana z naruszeniem prawa i należało stwierdzić jej nieważność. Organ nie wskazał w uzasadnieniu przedmiotowego aktu, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Nie wskazał również, na czym polegało to naruszenie i czy można było przyjąć, że było ono rażące. Sąd I instancji powołując się na art. 138 § 1 k.p.a. podkreślił, że przepis ten zawiera katalog zamknięty rozstrzygnięć organu odwoławczego możliwych do podjęcia po wniesieniu środka odwoławczego. Kwestionowaną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a to było w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działaniem nieprawidłowym. Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji służy m.in. realizacji zasady ogólnej postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 k.p.a., tzn. zasady pogłębiania zaufania. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, jak dalej argumentował Sąd, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył organ, w której zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuzasadnione zarzucenie organowi odwoławczemu naruszania przepisów art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz 107 § 3 k.p.a. Organ II instancji nie ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest w swej zasadzie prawidłowa (co oznacza, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe), ale co zostało wykazane wyżej, omówił szeroko w uzasadnieniu dlaczego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. Na prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji wskazują poglądy utrwalone w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, albowiem wtedy, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, to znaczy, że w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W takim przypadku organ odwoławczy stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, jak argumentował pełnomocnik organu, w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r. III SA 730/85 wskazał, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego koniecznego elementu jakim jest jej rozstrzygnięcie. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji to wydaje, w ocenie pełnomocnika organu, decyzję także naruszającą prawo. Organ odwoławczy nie mógł przekazać sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, bo mógłby się narazić na zarzut bezpodstawnego uchylenia się od merytorycznego rozstrzygniecie sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne decyzji organu I instancji nie było możliwe, albowiem organ odwoławczy ustalił tak jak Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, że należy stwierdzić nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w G. o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej. Konstrukcja przepisu art. 156 k.p.a., jak podkreślił pełnomocnik organu, jest taka że organ ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji w razie zaistnienia przesłanki określonej w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżący zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania t. j. art. 145 par.1 pkt.1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuzasadnione zarzucenie organowi odwoławczemu naruszenia przepisów art.138 par.1 pkt.1, art.156 par.1 pkt.2 oraz art.107 par.3 kpa. Przepis art.138 par.1 pkt.1 kpa przewiduje sytuację w której organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji ponieważ została ona wydana zgodnie z prawem procesowym i prawidłowo w procesie orzekania zastosowano prawo materialne a ponadto sama decyzja i jej uzasadnienie odpowiada regułom określonym w art.107 kpa. Tylko bowiem przy spełnieniu wskazanych wyżej warunków, decyzja organu pierwszej instancji może pozostać w obrocie prawnym. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził nieważność decyzji w oparciu o przepis art.156 par.1 pkt.2 kpa uznając, że doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art.85, 90 oraz art.91 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. z 2002r. Nr 207 poz.1761 ) Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że uzasadnienie w/w decyzji jest lakoniczne i nie wyjaśnia na czym polega przyjęte przez organ naruszenie prawa materialnego a zwłaszcza dlaczego organ uznał je za rażące. Należy przy tym dodać, że organ orzekający w sprawie w ogóle nie odnosi się do argumentów podnoszonych już wcześniej przez A. R. a dotyczących użytkowania części domu przez teściową, co znacznie zmniejsza metraż będący w dyspozycji funkcjonariusza i jego rodziny. Wskazane cechy uzasadnienia powodują, że naruszony został przepis art.107 par.3 kpa i jest to naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji dotkniętej taką wadą narusza przepis art.138 par.1 pkt. 1 kpa. W tym więc zakresie wnioski Sądu I instancji co do nieprawidłowego działania organu odwoławczego uznać należy za trafne a zarzut skargi kasacyjnej za chybiony. Co do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 156 par.1 pkt.2 kpa oraz naruszenia art.107 kpa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został przyjęty przez sąd I instancji bezzasadnie to stwierdzić należy co następuje: W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że zakres rozstrzygania sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może bowiem być rozpatrzona i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość przedmiotowa to przede wszystkim poruszanie się organów administracyjnych orzekających w sprawie w obrębie danej normy prawnej. Organ odwoławczy nie może zatem orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy co oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art.15 kpa ( por. wyroki NSA I OSK 451/06 z 23.11.06r., II OSK 664/05 z 28.03.06r. ). W niniejszej sprawie organ odwoławczy powołał wprawdzie jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, identycznie jak organ I instancji, art.156 par.1 pkt 2 kpa, ale z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyczyną dla której uznał iż należało stwierdzić nieważność było istnienie przesłanki wskazanej w art.156 par.1 pkt. 3 kpa. Organ odwoławczy podaje w uzasadnieniu, że w sprawie zostały wydane dwie decyzje rozstrzygające ją co do istoty, (t. j. decyzja z 18 października 2001r. rozstrzygająca o istnieniu samego prawa funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz decyzja z [...] marca 2004r. określająca kwotowo wielkość tej pomocy) i stwierdza następnie, że stanowi to naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art.16 kpa) a w konsekwencji rażące naruszenie prawa (art.156 par.1 pkt.2 kpa ). Z wywodem tym nie można się zgodzić ponieważ zgodnie z art.156 par.1 pkt.3 kpa nieważną jest decyzja administracyjna, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tak więc istnienie dwóch decyzji w tej samej sprawie administracyjnej rozstrzygających tą sprawę co do istoty wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności wskazaną w art.156 par. 1 pkt.3 kpa a nie przesłankę wskazaną w art.156 par.1 pkt.2 kpa. Organ odwoławczy podając tą samą podstawę prawną jaką powołał organ I instancji przyjął w istocie jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji inną przesłankę rozstrzygnięcia , czym ze wskazanych wcześniej powodów naruszył zasadę dwuinstancyjności. Ponadto przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym wskazana w uzasadnieniu decyzji odwoławczej została błędnie określona w podstawie prawnej tej decyzji. Na marginesie powyższych rozważań należy stwierdzić, iż nie są w pełni przekonywujące ustalenia organu odwoławczego dotyczące decyzji z dnia [...] marca 2004r. Obie decyzje nie dotyczą bowiem tej samej kwestii ponieważ jedna z nich ustala prawo a druga określa wysokość należnej pomocy czego wymagają przepisy Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. Okoliczność ta wymaga w każdym bądź razie rozważenia, tym bardziej, że wyeliminowanie decyzji z [...] marca 2004r. nie eliminuje decyzji z [...] która przyznaje skarżącemu funkcjonariuszowi samo prawo do uzyskania pomocy finansowej. Rozważań takich brak jednak w uzasadnieniu decyzji organu II instancji a ponadto z uzasadnienia tego nie wynika, czy funkcjonariusz przy istnieniu określonej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej miał prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu czy też prawo to mu nie przysługiwało. Poświęcony temu fragment uzasadnienia w którym organ stwierdza, że nie mają znaczenia fakty i okoliczności podniesione przez skarżącego w odwołaniu, dotyczące właśnie sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej, nie pozwala zorientować się jaki jest pogląd organu co do istnienia lub nieistnienia prawa do uzyskania pomocy finansowej. Wszystko to powoduje, że pogląd Sądu pierwszej instancji o naruszeniu zarówno art.156 par.1 pkt.2 kpa jak i art. 107 kpa przez decyzję organu odwoławczego znajduje pełne oparcie w aktach sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270) oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.