II GW 40/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Kieleckiego z dnia 17 czerwca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Kieleckim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie przeniesienia uprawnienia z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Starosta Kielecki (dalej: Starosta, Wnioskodawca) we wniosku z 20 czerwca 2022 r. (data nadania pisma w urzędzie operatora pocztowego) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tym organem a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Prezydent) przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w trybie art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 z późn. zm.; dalej: u.t.d.) w sprawie przeniesienia uprawnienia z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009. Jako podstawę wniosku powołał art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) We wniosku podał, że 12 lutego 2014 r. H. Sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, wskazując adres siedziby zgodnie z wpisem w Krajowym Rejestrze Sądowym: M. ul. [...], [...] P.. Starosta 13 lutego 2014r. wydał przedsiębiorcy zezwolenie Nr 0000013, zgodnie z wnioskiem. Następnie 17 maja 2022 r. w/w spółka złożyła wniosek, gdyż nastąpiło przekształcenie (połączenie) H. Sp. z o.o. na K. Sp. z o.o. oraz nastąpiła zmiana siedziby i adresu spółki z M. ul. [...], [...] P. na: [...] W., ul. [...]. Wobec powyższego, Starosta w dniu 20 maja 2022r., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał akta przedsiębiorcy Prezydentowi jako organowi właściwemu do dalszego prowadzenia sprawy. Ten organ zaś 30 maja 2022 r. zwrócił akta Staroście, aby wydał decyzję przenoszącą uprawnienia z zezwolenia Nr 0000013 na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, wskazując na art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Wnioskodawca nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, że nadal jest organem właściwym miejscowo do wydania decyzji przenoszącej uprawnienia z zezwolenia nr 0000013 na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Swoje stanowisko wywodził z art. 13 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 oraz art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1 u.t.d. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi wnosił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia Staroście Kieleckiemu. Wykazywał, że skoro doszło do połączenia spółek na skutek tego, że K. sp. z o.o. (spółka przejmująca) przejął cały majątek H. sp. z o.o. (spółka przejmowana) w trybie art. 492 § 1 Kodeksu spółek handlowych i informacja w tym zakresie została ujawniona w Rejestrze 21 kwietnia 2022 r., to na mocy art. 13 ust. 2 i 3 u.t.d. Starosta musi najpierw przeprowadzić procedurę związaną z przeniesieniem uprawnień wynikających z wydanego przez niego zezwolenia nr 0000013 na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego z H. sp. z o.o. na K. sp. z o.o. Po zrealizowaniu tej procedury, Prezydent stanie się organem właściwym, na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.t.d., do wydania decyzji w zakresie zmiany treści zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329). Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Według art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten, na mocy art. 15 § 2 p.p.s.a., do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym; spory, o których mowa w art. 4, rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, przy czym postanowienie wydaje w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. O istnieniu sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego można mówić wtedy, gdy dwa lub więcej organów podejmą działania zmierzające do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (spór pozytywny), względnie gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (spór negatywny). Spór w rozpoznawanej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Kieleckim a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, który z tych organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przeniesienia uprawnienia z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego w opisanej sytuacji. W celu rozstrzygnięcia tak zarysowanego sporu należy odnieść się do przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 13 ust. 1 u.t.d. wprowadza zasadę, że zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z nich wynikających na osobę trzecią. Wyjątek jest uregulowany w art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Stanowi on, że organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej lub licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 lub 2, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z nich wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 z późn. zm.; dalej: k.s.h.), nabycia przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 45b ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz. U. z 2021 r. poz. 170), albo sprzedaży przedsiębiorstwa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe, przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję, pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymagań określonych w rozporządzeniu (WE) nr 1071/2009 lub pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z licencji wymagań odpowiednio określonych w art. 5a lub art. 5c ust. 1 lub 2, lub art. 6 ust. 1. Postępowanie, o którym mowa w ust. 2, wszczyna się na wniosek przedsiębiorcy przejmującego uprawnienia, na mocy art. 13 ust. 3 u.t.d. W niniejszej sprawie bezsporne było, że K. sp. z o.o. z siedzibą w W. przejęła inne spółki, w tym: H. sp. z o.o. z siedzibą w M.. Przejęcie zostało dokonane w trybie określonym w art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h., tj. poprzez przeniesienie całego majątku spółek przejmowanych na spółkę przejmującą w zw. z przepisem art. 498, 499, 516 § 1 i 5 k.s.h. (por. postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie XII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z [...] kwietnia 2022r., sygn. [...], k.- 134 akt adm.). Wystąpiła zatem sytuacja objęta uregulowaniem art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. Spór między organami zaś dotyczył rozumienia frazy z art. 13 ust. 2 u.t.d.: "Organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji wspólnotowej lub licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 lub 2, przenosi, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnienia z nich wynikające...", którego z organów ona dotyczy, czy organu, który udzielił zezwolenia na wykonywania zawodu przewoźnika drogowego spółce przejmowanej (Starosta Kielecki), czy też organu, w obszarze właściwości którego siedzibę ma spółka przejmująca (Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wykonujący zadania starosty). Strony sporu odwoływały się także do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.t.d., w myśl którego organem właściwym w sprawach udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany oraz zawieszenia lub cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego jest starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy określonej w rejestrze przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS), a w przypadku przedsiębiorców będących osobami fizycznymi - adresu stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej określonego w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Przede wszystkim należy wyjaśnić, że skoro przejęcie spółki H. zostało dokonane w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h., to na mocy art. 494 § 1 k.s.h. spółka przejmująca (K. sp. z o.o.) wstąpiła z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej, a na mocy § 2 na spółkę przejmującą przeszły z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. W przypadku zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, art. 13 ust. 1 u.t.d. ustanowił zakaz przenoszenia uprawnień z niego wynikających na osobę trzecią. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 13 ust. 2 pkt 2u.t.d. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że przejście uprawnień wynikających z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego udzielonego przedsiębiorcy przejętemu przez inną spółkę może nastąpić wyłącznie w drodze prawo-kształtującej decyzji właściwego organu administracji. Stosownie do treści art. 4 pkt 18 u.t.d., zezwolenie jest decyzją administracyjną wydawaną przez ministra właściwego do spraw transportu, Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego. Dopiero decyzja konstytutywna powoduje, że podmiot przejmujący przewoźnika na zasadach przewidzianych w przepisach k.s.h. nabywa uprawnienia wynikające z zezwolenia udzielonego przejmowanemu przedsiębiorcy, chociażby z uwagi na zakaz wynikający z ust. 1 art. 13 u.t.d., jak i zapis ust. 2 tego art., że przeniesienie uprawnień następuje w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek przedsiębiorcy przejmującego uprawnienia (art. 13 ust. 3 u.t.d.). Uprawniony organ dokonując przeniesienia uprawnień w trybie art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d., winien orzekać w oparciu o regulacje obowiązujące w dacie wydania decyzji konstytutywnej, udzielając zezwolenia przedsiębiorcy przejmującemu spółkę legitymującą się zezwoleniem na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Decyzja, o której mowa w art. 13 ust. 2 pkt 2 u.t.d. jest również decyzją o udzieleniu zezwolenia (o której mowa w art. 7 ust. 1 u.t.d.), tyle tylko, że wydaną w trybie przeniesienia uprawnień. Tryb ten nie różni się jednak zasadniczo od normalnego trybu wydawania zezwolenia, skoro w obydwu przypadkach wymagany jest wniosek i spełnienie przesłanek z art. 5. ust. 2 u.t.d. (por. wyroki NSA z: 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 101/17; 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2936/15; 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1873/15; 29 października 2010 r. sygn. akt II GSK 901/09; 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 880/09; 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 653/09; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powołanych orzeczeń jednoznacznie wynika, że z wnioskiem powinien wystąpić przedsiębiorca, który chce korzystać z zezwolenia/licencji przysługujących poprzednikowi prawnemu. Ponadto, jak już zaznaczono przedstawione stanowisko znajduje umocowanie w art. 13 ust. 3 u.t.d., w myśl którego z wnioskiem może wystąpić wyłącznie przedsiębiorca przejmujący uprawnienia. Wniosek powinien złożyć do starosty właściwego dla siedziby tego przedsiębiorcy, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 u.t.d., tym bardziej, że i ten przedsiębiorca musi spełniać przesłanki z art. 5 ust. 2 u.t.d. Wobec powyższego, skoro na mocy art. 13 ust. 2 u.t.d. ma być wydana decyzja konstytutywna, która nadaje (w tej sytuacji przenosi) przedsiębiorcy, który przejął w trybie k.s.h. przedsiębiorstwo posiadające zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i do tego przedsiębiorca przejmujący uprawnienia ma spełniać przesłanki z art. 5 ust. 2 u.t.d., to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem właściwym, w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.t.d., w sprawie przeniesienia uprawnienia z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika jest starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy przejmującego czyli w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Inną natomiast kwestią będzie, czy został złożony wniosek spełniający wymogi z art. 13 ust. 3 u.t.d.