OSK 366/04

TEZY W obrocie prawnym nie może się ostać uchwała Rady Gminy ustanawiająca herb i flagę Gminy w sprzeczności z obowiązującym prawem, tj. normą art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.U. nr 31 poz. 130/. I choć norma ta jest normą nieustanawiającą konkretnych zasad heraldyki i weksylologii, to ma charakter normy, którą jej adresaci - jednostki samorządu terytorialnego - muszą przestrzegać, a organy nadzoru egzekwować to przestrzeganie. SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2004r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Turek od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 6 listopada 2003r. sygn. akt II SA/Po 1168/03 w sprawie ze skargi Gminy Turek na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z 2003r. Nr PN.Ko.II-0911/148/03 w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie ustanowienia herbu i flagi Gminy Turek oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym, bez uwidocznionej daty, Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały Nr VI/40/03 Rady Gminy Turek z dnia 31 marca 2003r. w sprawie ustanowienia herbu i flagi Gminy Turek ze względu na niezgodność ustaleń przedmiotowej uchwały z zasadami heraldyki (art. 3 ust. 2 ustawy z 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach) oraz przekazanie Wójtowi kompetencji do określania zasad używania w/w herbu i flagi. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę Gminy Turek na przedmiotową uchwałę. W uzasadnieniu Sąd nie podzielił zarzutów skargi naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego "autonomiczności miejscowego samorządu", chronionej art. 165 ust. 2 i art. 171 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym o sprzeczności zakwestionowanej uchwały z przepisami art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), statuującymi obowiązek ustanowienia wzorów, symboli, w tym herbów i flag w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Sąd podzielił stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, że uchwała o ustanowieniu symboli jest zgodna z wymogami art. 3 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach, jeśli została poprzedzona pozytywną opinią Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyrażoną w oparciu o uchwałę Komisji Heraldycznej, działającej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji. Nadto Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że Rada Gminy jako organ wyłącznie właściwy w podejmowaniu uchwał w sprawach herbu gminy nie mogła upoważnić Wójta Gminy do określenia zasad używania herbu i flagi Gminy. Sąd uznał też, iż brak daty rozstrzygnięcia nadzorczego wobec niekwestionowanego faktu wysłania go stronom 30 kwietnia 2003r., a więc w 30 dniowym terminie przewidzianym dla organu nadzoru do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, pozostaje bez istotnego wpływu na ocenę jego legalności. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wniosła Gmina Turek, reprezentowana przez radcę prawnego Z. K. Zarzucając skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Pełnomocnik Gminy Turek nie wskazał wyraźnie tych przepisów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że chodzi o naruszenie przepisów art. 165 ust. 2 i art. 171 Konstytucji. Nadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających "wpływ na wynik sprawy", tj. brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału (art. 233 § 1 kpc), brak podpisu uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez Sędziego S. (art. 330 kpc) oraz udział w/w Sędziego w składzie, który w podobnej sprawie orzekł inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do przepisów art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), skarga kasacyjna od prawomocnego orzeczenia NSA wydanego przed dniem 1 stycznia 2004r. jest wnoszona na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oznacza to, że również do rozpoznania takiej skargi mają zastosowanie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 tego Prawa Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Podstawy kasacyjne przytoczone w niniejszej skardze kasacyjnej nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego to nie dość, że zarzut ten nie został uzasadniony to nawet nie zostały wskazane konkretne przepisy tego prawa naruszone przez Sąd orzekający w sprawie. Co prawda, w zawartej w uzasadnieniu skargi relacji z przebiegu sprawy można wnosić, iż stronie skarżącej chodzi o naruszenie przez Sąd przepisów art. 165 ust. 2 i art. 171 Konstytucji RP, ale nie zostało to expresis verbis stwierdzone. Przede wszystkim zaś strona skarżąca, wbrew wymaganiom art. 174 pkt 7 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazała na czym konkretnie polega zarzucana błędna wykładnia w/w przepisów Konstytucji i ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać intencji strony skarżącej. Nie jest też dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. To zaś oznacza, że tak sformułowany zarzut kasacji uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jego rozpoznanie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania to trzeba zauważyć, że wskazanie jako podstawy kasacyjnej naruszenie art. 233 § 1 kpc jest bezpodstawne. Przepis ten nie miał zastosowania, ponieważ sąd administracyjny, orzekający w sprawie nie dokonywał własnej oceny dowodów przeprowadzonych w toku postępowania nadzorczego, a jedynie oceniał czy organ przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z przepisami prawa. Pomimo twierdzeń skargi kasacyjnej zebrane w sprawie materiały, w szczególności negatywna opinia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 stycznia 2003r. oparta o stosowną uchwałę Komisji Heraldycznej z dnia 8 listopada 2002r. wykazującą, iż projekty herbu i flagi nie są zgodne z zasadami heraldyki i weksylologii, dawały podstawę do oceny legalności zakwestionowanej uchwały. Mając zaś na uwadze regulacje art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), stanowiące materialnoprawną podstawę ustanawiania przez jednostki samorządu terytorialnego własnych herbów i flag, tyle że w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną, Wojewoda Wielkopolski zasadnie wyszedł z założenia, że w obrocie prawnym nie może się ostać uchwała Rady Gminy Turek ustanawiająca herb i flagę Gminy w sprzeczności z obowiązującym prawem tj. normą art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy o odznakach i mundurach. I choć norma ta jest normą nie ustanawiającą konkretnych zasad heraldyki i weksylologii to ma charakter normy, którą jej adresaci – jednostki samorządu terytorialnego – muszą przestrzegać, a organy nadzoru egzekwować to przestrzeganie. Jeżeli ustawodawca zobowiązuje do przestrzegania określonych zasad, to mimo że ich bliżej nie określa, odsyłając w tej mierze do wiedzy profesjonalnej, tworzy normę prawną, wiążącą wszystkie podmioty do których jest ona adresowana. Norma ta wpisuje się w całokształt norm prawnych obowiązujących na obszarze RP. Staje się materialnoprawną podstawą do działania organów sprawujących nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego i jako taka nie narusza kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym, którym stosownie do regulacji art. 171 ust. 1 Konstytucji RP jest legalność. Działanie legalne to takie, które nie narusza obowiązującego prawa, w tym norm odsyłających, jak w niniejszym przypadku. Kontrola przestrzegania tych norm sprawowana przez wojewodę w ramach uprawnień nadzorczych nie jest sprawowaniem nadzoru w oparciu o kryterium celowości jak zdaje się twierdzić skarżąca Gmina, tak jak – wbrew jej twierdzeniom – nie jest ona autonomiczna, a samodzielna. Samodzielności samorządu terytorialnego należy upatrywać nie w fakcie całkowitego jego uniezależnienia od państwa, ale określenia przynależnych mu praw i obowiązków. Obowiązkiem podstawowym jednostki samorządu terytorialnego, tak jak każdego innego podmiotu w państwie jest przestrzeganie prawa. W przypadku samorządu terytorialnego gwarantem przestrzegania prawa są organy nadzoru w tym wojewoda. Jeżeli zatem Wojewoda Wielkopolski stwierdziwszy że Rada Gminy Turek, podejmując zakwestionowaną uchwałę, naruszyła prawo, to był uprawniony i zobowiązany do wyeliminowania tej uchwały z obrotu prawnego. Tym samym działanie Wojewody Wielkopolskiego zasadnie tak właśnie zostało ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, bezpodstawnym czyniąc w tej mierze zarzuty skargi kasacyjnej. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wyżej przywołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.