I SA/Kr 690/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dąbek Sędziowie WSA Maja Chodacka WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Nowym Sączu z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 220000/71/37673/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Nowym Sączu z dnia 17 stycznia 2022 r. nr 220000/71/226012/2021. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr 220000/71/37673/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Nowym Sączu, po rozpoznaniu wniosku M.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 17 stycznia 2022 r. o nr 220000/71/226012/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. organ rentowy na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.): 1. w oparciu o art. 30, art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 423 z późn. zm.) odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych, 2. w oparciu o art. 28 ust. 3a, art. 83b ust. 1 cyt. ustawy odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz na Fundusz Pracy, FGŚP za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Organ rentowy zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. Oznacza to, że w stosunku do wymienionych w tym przepisie należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie ich umorzenia, co uzasadniało rozstrzygnięcie w pkt l sentencji. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3a cyt. ustawy w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Oznacza to, że umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez płatnika, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że Zakład nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na podstawie tego przepisu, o czym rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji. Odnosząc się do zastrzeżeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że przedmiotowa decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nie odnosi się do okresu czasowego przedstawionego we wniosku o umorzenie należności składkowych, organ rentowy wskazał, że rozważeniu zostały poddane wszystkie zaległości składkowe, które figurowały na koncie wnioskodawcy. Od powyższej decyzji M.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Raz jeszcze zarzucił w niej, że organ wydał decyzję w stosunku do zaległości składkowych za okres, który nie był przedmiotem jego wniosku. Powołał się na problemy zdrowotne i dokumentację medyczną załączoną do innej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w sposób powodujący konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a zatem skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn, które zostały podniesione w jej treści. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania, oparta na brzmieniu art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika z kolei, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na żądanie strony może nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W realiach niniejszej sprawy wszczynający postępowanie wniosek o umorzenie dotyczył dwóch rodzajów składek na ubezpieczenie społeczne pracowników płatnika – w części finansowanej przez ubezpieczonych oraz przez płatnika. W opinii organu, w obu przypadkach przepisy wykluczają merytoryczne procedowanie, ponieważ a priori wyłączona została możliwość umorzenia składek w obu powyższych zakresach. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, z uwzględnieniem ust. 2-4. W myśl art. 28 ust. 2 cyt. ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Zgodnie z art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Odstępstwo od zasady, że składki na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności przewidziano z kolei w art. 28 ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jeżeli chodzi o umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, o których orzeczono w pkt 1 decyzji, organ powołał się na treść art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ wskazał, że zgodnie z tym przepisem do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. Organ nie dostrzegł jednak, że z dniem 18 września 2021 r. (a więc przed wydaniem obu decyzji) przepis ten został zmieniony na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1621). Zgodnie z obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji brzmieniem tego przepisu do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Art. 30 ustawy przed nowelizacją wyłączał zatem możliwość zastosowania art. 28 ust. 1 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Na gruncie tak brzmiącego przepisu, faktycznie nie było podstawy do podejmowania rozstrzygnięć co do wniosków o umorzenie składek finansowanych przez ubezpieczonych, a decyzje odmawiające wszczęcia postępowania w tym zakresie były aprobowane przez sądy administracyjne. W wyniku zmiany tego przepisu ustawodawca wprowadził możliwość umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek w przypadku określonym w art. 28 ust. 3 pkt 4c, tj. w razie ich całkowitej nieściągalności, gdy ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy Prawo upadłościowe. W celu ustalenia, czy w danej sprawie zachodzi powyższa sytuacja, konieczne jest podjęcie przez organ czynności sprawdzających, a to jest możliwe tylko w toku toczącego się postępowania. W powyższym zakresie nie zachodziła zatem żadna uzasadniona przyczyna do odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ powinien był wszcząć postępowanie w celu ustalenia, czy w stosunku do skarżącego zachodzi możliwość umarzenia w całości lub w części składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek przewidziana w art. 28 ust. 3 pkt 4c cyt. ustawy. Następnie na podstawie poczynionych ustaleń organ powinien albo umorzyć te składki albo odmówić ich umorzenia. Nieprawidłowe jest również rozstrzygnięcie w zakresie 2 pkt decyzji, gdyż i w tym miejscu nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie składek ubezpieczeniowych finansowanych przez płatnika. Odmawiając wszczęcia postępowania w powyższym zakresie organ powołał się na art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Argumentował, że art. 28 ust. 3a ustawy ma zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie płatnika składek, w związku z czym przepis ten nie znajduje zastosowania do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatnika, co uniemożliwia wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu powyższych składek. Co do zakresu zastosowania art. 28 ust. 3a cyt. ustawy trafnie organ wywiódł, że przepis ten dotyczy wyłącznie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych, będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Powyższy pogląd potwierdza stanowisko sądów administracyjnych (wyrok SN z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III UK 84/06; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1106/17, z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 451/07 oraz z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 588/10, wyrok WSA w Lublinie z 22 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 226/21). Jednakże odmawiając wszczęcia postępowania w tym zakresie organ pominął, że ewentualne umorzenie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika jest dopuszczalne na podstawie art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc przy istnieniu całkowitej nieściągalności (tak: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1106/17). Również w przypadku składek należnych za ubezpieczonych w części finansowanej przez płatnika, należało zatem zbadać czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Organ natomiast nieprawidłowo odmówił wszczęcia tego postępowania, wyłącznie w związku z niemożnością rozpatrzenia wniosku o przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3a cyt. ustawy, podczas gdy postępowanie w sprawie umorzenia składek za osoby zgłoszone do ubezpieczenia w części finansowanej przez płatników mogło być wszczęte i prowadzone (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 48/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 323/19, wyrok WSA w Gliwicach z 2 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 263/19). To zaś oznacza, że organ był zobowiązany do oceny wniosku pod względem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1-3 cyt. ustawy. W zaskarżonej decyzji organ jednakże nie zbadał czy zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Tym samym, odmawiając wszczęcia postępowania w odniesieniu do należności z tytułu składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń (pracowników) również w części finansowanej przez płatnika, organ naruszył art. 61a § 1 k.p.a. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionuje wysokość ustalonego przez organ rentowy zadłużenia wskazując, iż jego wniosek został rozszerzony o należności, o których umorzenie nie wnioskował. Te kwestie nie są jednak przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w której zaskarżona decyzja była badana pod kątem istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Jeżeli skarżący ma zastrzeżenia co do wysokości zadłużenia, aspekt ten może zostać rozstrzygnięty w toku postępowania w przedmiocie określenia wysokości należności. W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Działając zaś na podstawie art. 135 tej ustawy Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga. Sąd zaniechał natomiast orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżący z mocy art. 239 pkt 1 lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolniony był z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, zaś w sprawie występował osobiście bez profesjonalnego pełnomocnika. Końcowo należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z poźn. zm.). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do wspomnianego powyżej ust. 3 omawianego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd zwrócił się do stron postępowania o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP oraz podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Sąd poinformował, że w takiej sytuacji sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Ani skarżący ani pełnomocnik organu nie udzielili odpowiedzi na powyższe wezwania Sądu. Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 24 października 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego, bowiem podnoszone przez niego argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.