III SA/Łd 493/20

SENTENCJA Dnia 23 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. F.-S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A 36 lok.8 kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej K. G. z urzędu. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z akt sprawy wynika, że 8 listopada 2019 r. K. G. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Pismem z 13 listopada 2019 r. organ I instancji wezwał K. G. do uzupełnienia braków wniosku w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania, poprzez dostarczenie oryginału wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego potwierdzonego przez zarządcę domu w listopadzie 2019 r., karty lokalu z wydatkami na mieszkanie poniesionymi w listopadzie 2019 r., aktualnego tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania, faktury VAT za energię elektryczną i usługi dystrybucji ze szczegółowym rozliczeniem zużycia energii i usług dystrybucji za ostatni okres rozliczeniowy, dokumentu potwierdzającego dochody członków gospodarstwa domowego wnioskodawczyni wypłaconych w sierpniu, wrześniu i październiku 2019 r., w przypadku braku uzyskiwania stałych dochodów z tytułu zatrudnienia lub otrzymywania świadczeń z ZUS, KRUS, PUP, uczelni itp., zaświadczenia z ZUS o składkach społecznych i składce zdrowotnej w sierpniu, wrześniu i październiku 2019 r. wraz z oświadczeniem o innych źródłach dochodu i utrzymania w tych miesiącach oraz wypełnionej i podpisanej deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego za okres od sierpnia do października 2019 r. Powyższe wezwanie zostało doręczone J. G. jako pełnomocnikowi skarżącej 21 listopada 2019 r. Braki wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie zostały uzupełnione w terminie wskazanym w wezwaniu. Pismem z 4 grudnia 2019 roku doręczony także J. G. w dniu 11 grudnia 2019 roku organ poinformował stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Wnioskiem z 7 stycznia 2020 r. K. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wskazanych w wezwaniu z 13 listopada 2019 r., składając następujące dokumenty: zaświadczenie z uczelni o niepobieraniu stypendium, zaświadczenie z ZUS o zgłoszeniu do obowiązkowych ubezpieczeń i o wysokości pobieranej renty, oryginał wniosku potwierdzony przez zarządcę nieruchomości, kartę lokalu, deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, informację od zarządcy o wysokości czynszu z numerem konta bankowego, oświadczenie o nieposiadaniu żadnych źródeł dochodów i fakturę za energię. Uzasadniając wniosek K. G. podniosła, że w niniejszej sprawie nie ustanawiała pełnomocnika w osobie J. G., a w konsekwencji nie została skutecznie powiadomiona o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wnioskodawczyni dodała, że J. G. dopiero w dniu 5 stycznia 2020 r. powiadomił ją o przesłanym wezwaniu, zaś zaświadczenie z uczelni mogła uzyskać dopiero 7 stycznia 2020 r. Postanowieniem z [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił stronie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazując na fakt doręczenia wezwania w tym zakresie pełnomocnikowi strony i bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego do uzupełnienia t braków wniosku. K. G. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta Ł. [...] wskazując na brak skutecznego powiadomienia jej o konieczności uzupełnienia braków formalnych wniosku w związku z przesłaniem korespondencji do nieuprawnionej osoby. Strona konsekwentnie podtrzymała także swoje stanowisko wskazując, że nie ustanawiała pełnomocnika w tej sprawie. Postanowieniem z [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że z załączonego do akt sprawy pełnomocnictwa wynika, iż K. G. w dniu 14 lipca 2019 r. umocowała J. G. na okres od 14 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. do występowania w imieniu strony przed władzami państwowymi, urzędami, organami administracji publicznej, a także do składania oświadczeń majątkowych oraz wniosków procesowych w kontaktach z wymienionymi, a w szczególności przed Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. Jednocześnie brak w aktach sprawy odwołania bądź wypowiedzenia pełnomocnictwa przed upływem wskazanego w treści pełnomocnictwa terminu, tj. przed 31 grudnia 2019 r. W ocenie Kolegium z tej przyczyny nie można wywodzić, jak czyni to strona w zażaleniu, iż wezwanie zostało doręczone w dniu 21 listopada 2019 r. rzekomemu pełnomocnikowi. Wobec powyższego strona nie uprawdopodobniła, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. K. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] zarzucając naruszenie: I. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu jej wniosku na skutek wadliwego przyjęcia, iż organ administracji publicznej prawidłowo ustalił, iż skarżąca w niniejszej sprawie ustanowiła pełnomocnika na podstawie przedłożonej przez Centrum Świadczeń Socjalnych kserokopii pełnomocnictwa szczególnego, a które to pełnomocnictwo zostało złożone do innej sprawy; II. art. 7 k.p.a., 10 § 1 k.p.a. i 79 § 1 i 2 k.p.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosku na skutek przyjęcia przez organ II instancji, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, mimo naruszenia podstawowych zasad postępowania, w tym prawa strony do brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a w szczególności do zarzutów podnoszonych w uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziło do nieustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie. W motywach skargi strona podniosła, że niedopuszczalnym zabiegiem ze strony organu I instancji było decydowanie, czy w konkretnej sprawie strona ustanowiła pełnomocnictwo czy też nie i kogo umocowała do działania w swoim imieniu. Podkreśliła, że w tej sprawie skarżąca nie ustanowiła pełnomocnika w osobie J. G.a zatem przesłane do J. G. wezwanie nie może skutkować żadnymi konsekwencjami prawnymi dla skarżącej. Fakt, że w innej sprawie strona ustanowiła pełnomocnika nie uprawnia organu do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie pełnomocnictwo to obowiązuje, a w szczególności, że poprzednie pełnomocnictwo było pełnomocnictwem złożonym do tej sprawy. Zdaniem skarżącej, jeżeli strona nie informuje organów prowadzących postępowanie o ustanowieniu w jego toku pełnomocnika oraz w aktach sprawy nie ma oryginalnego pełnomocnictwa z prezentatą, a także żadna osoba nie przedłożyła przed pierwszą czynnością, do której była umocowana pełnomocnictwa, to organ administracji nie może domniemywać jego istnienia. W ocenie skarżącej pełnomocnictwo, na które powołał się organ nie mogło zostać złożone do niniejszej sprawy, gdyż wpłynęło ono w dniu 14 lipca 2019 r., a zatem przed tym zanim sprawa zawisła w organie I instancji. Ponadto organ I instancji pominął fakt do jakiej sprawy owe pełnomocnictwo wpłynęło, a tym samym wprowadził w błąd organ II instancji poprzez dołączenie do akt sprawy kserokopii pełnomocnictwa. Odnosząc się natomiast do okresu ważności umocowania, tj. do 31 grudnia 2019 r. strona podkreśliła, że przewidywała, iż postępowanie w sprawie do której wpłynęło pełnomocnictwo, z uwagi na czas procedowania potrwa co najmniej do grudnia 2019 r. Poza tym skarżąca podniosła, że nie została w trybie art. 10 k.p.a wezwana przez organ I instancji do złożenia wyjaśnień w przedmiocie umocowania, a organ dowolnie zdecydował za stronę w tym zakresie. Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U z 2019 r. poz.2325) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W ocenie sądu w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 33 § 3, art. 40 § 2,art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. W rozstrzyganej sprawie organ nieprawidłowo przeprowadził czynności postępowania z udziałem pełnomocnika, który nie został przez stronę ustanowiony. Skarżąca trafnie zatem wskazuje na brak jej prawidłowego wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o dodatek mieszkaniowy. Brak tego zawiadomienia stanowi podstawę do przyjęcia, że strona nie ponosi winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia wniosku o dodatek mieszkaniowy bowiem organ swoim wadliwym postępowaniem uniemożliwił jej prawidłowe działanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że wezwanie organu I instancji do uzupełnienia przez stronę wniosku o dodatek mieszkaniowy zostało doręczone 21 listopada 2019 r. J. G. jako pełnomocnikowi skarżącej. Organ także nie kwestionuje stanowiska strony, że pełnomocnik ten został umocowany przez nią do działania w innym postępowaniu. Zgodnie z art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wymaga znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć, zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Jednak dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony zawsze niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielane na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Z powyższych przepisów wynika, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie - np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 K.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 roku sygn. akt II GSK 599/08, wyrok NSA z 14 maja 2019 roku sygn. akt I GSK 219/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA") Z powyższego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ nie może samodzielnie domniemywać istnienia pełnomocnika w postepowaniu. Dotyczy to także sytuacji, gdy pełnomocnictwo udzielone zostało do prowadzenia wszelkich spraw, jednakże złożone zostało w innym postępowaniu administracyjnym. Wynikający z art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek organu dokonywania doręczeń i wszelkich czynności procesowych z udziałem pełnomocnika aktualizuje się także dopiero od chwili złożenia do akt konkretnego postępowania dokumentu pełnomocnictwa, o określonym zakresie umocowania. Jednocześnie jednak należy zwrócić uwagę, że naruszenie przepisów o doręczeniach jest tego rodzaju uchybieniem, które nie zawsze musi mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku zatem naruszenia zasady oficjalności wskutek niezgodności działania organu z przepisami o doręczeniach, czynność, której ono dotyczyło może być uznana za pozbawioną znaczenia, jednak ocena w tym zakresie wymaga indywidualizacji. W realiach niniejszej sprawy bezsporną jest okoliczność, że doręczenie wezwania do uzupełnienia złożonego przez skarżącą wniosku o dodatek mieszkaniowy nastąpiło do rąk J. G., którego organ samorzutnie uznał za pełnomocnika strony w kontrolowanym postępowaniu. Z akta sprawy nie wynika bowiem aby strona w złożonym wniosku wskazała na chęć działania w sprawie przez pełnomocnika. Pełnomocnictwo takie nie zostało przez nią do wniosku załączone. Sam wniosek także nie został złożony przez pełnomocnika lecz osobiście przez skarżącą. Dokument pełnomocnictwa będący w posiadaniu organu złożony został przez skarżącą na potrzeby innego postępowania. W tych okolicznościach sprawy uznać należy, że nie mieliśmy w niej do czynienia ze zgłoszeniem się pełnomocnika. Gdyby strona wyraziła wolę działania w postępowaniu przez pełnomocnika, to odpis dokumentu pełnomocnictwa udzielonego 14 lipca 2014 roku mógłby zostać po jego uwierzytelnieniu przedłożony do akt niniejszej sprawy. Jednak musiałaby tego dokonać strona bądź ustanowiony przez nią pełnomocnika nie zaś prowadzący postępowanie organ administracji. Organ nie może sam zdecydować, że w kolejnej rozpoznawanej z wniosku strony sprawie działać za nią będzie pełnomocnik ustanowiony w innym postępowaniu. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi bowiem prawo strony, a nie obowiązek, zatem w każdym postępowaniu powinna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika (por. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., II GSK 599/08; z dnia 27 lutego 2007 r., I GSK 700/06; z dnia 11 września 2007 r., II FSK 990/06; z dnia 24 października 2007 r., II FSK 1217/06; z dnia 13 lipca 2011 r., II FSK 367/10; z dnia z 8 stycznia 2019 r., II OSK 273/17). Identyczne stanowisko w kluczowej dla oceny prawidłowości kontrolowanych rozstrzygnięć kwestii wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 maja 2019 roku sygn. akt I GSK 219/19 (publ. W LEX 2689363) wskazując, że to wola strony decyduje o tym czy w konkretnym postępowaniu administracyjnym będzie reprezentowane przez pełnomocnika, a wola ta winna być wyraźnie zakomunikowana poprzez dołączenie do akt sprawy udzielonego pełnomocnictwa. Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do zastępowanie strony w tym zakresie, nawet w sytuacji posiadania wiedzy o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika do wszystkich spraw w innym wcześniej toczącym się postępowaniu. W rozstrzyganej sprawie skarżąca nie ustanowiła pełnomocnika do działania w swoim imieniu, a zatem organ nie był uprawniony do podejmowania czynności procesowych z udziałem osoby nieupoważnionej do działania w imieniu skarżącej. Takie działanie organu narusza nie tylko art. 64 § 2 k.p.a., ale także podstawowe zasady postępowania administracyjnego, takie jak na przykład zasada zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), a także zasada informowania stron (art. 9 k.p.a.). Strona postępowania nie może ponosić negatywnych skutków wynikających z niewiedzy o istniejącym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, spowodowanych niezgodnym z prawem działaniem organu administracji publicznej. Powyższe przesądza zaś o wadliwości rozstrzygnięć organów obu instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną wykładnię przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu sąd orzekł na podstawie art.250 § 1 p.p.s.a. w związku § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 18 ze zm.). a.l.