I OW 185/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Mikołowa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Mikołowa a Burmistrzem Toszka w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: odrzucić wniosek. UZASADNIENIE Burmistrz Mikołowa złożył wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Toszka w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że 29 czerwca 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Mikołowie wpłynęło pismo Ośrodka Pomocy Społecznej w Toszku o przekazaniu zgodnie z właściwością podania M. M. dotyczącego przyznania pomocy w formie skierowania do Domu Pomocy Społecznej. Do podania załączono wywiad środowiskowy cz. I wraz z zebraną w sprawie dokumentacją. Organ podał, że w uzasadnieniu przedmiotowego pisma znalazła się informacja, że M. M. został uznany za osobę bezdomną, która ostatnio przebywała (bez zameldowania) w Mikołowie, gdzie koncentrowało się jej centrum życiowe. Wskazano, że w związku z wątpliwościami dotyczącymi sytuacji strony (brak dokumentów potwierdzających miejsce ostatniego zameldowania na pobyt stały), Ośrodek Pomocy Społecznej w Mikołowie w dniu 1 lipca 2020 r. wystąpił z wnioskiem do Urzędu Miasta Mikołów, celem ustalenia ostatniego miejsca zameldowania strony. W odpowiedzi podano, że M. M. nie posiada ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, a ostatni adres zameldowania na pobyt czasowy posiadał na terenie gminy Mikołów. Jak ustalono, M. M. od około 1,5 do 2 lat nie przebywa na terenie gminy Mikołów, a jego była partnerka nie zamierza ponownie wchodzić z nim w związek, co zostało potwierdzone stosowną notatką sporządzoną przez asystenta rodziny. Ponadto wskazano, że z zebranej przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Toszku dokumentacji wynika, że M. M. deklaruje, iż jest osobą bezdomną, ostatnio zamieszkałą w O., ul. [...]. Burmistrz Mikołowa – powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) – wskazał, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia. Podkreślono, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", zatem należy się w tej kwestii odnieść w art. 25 K.c., który stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Natomiast w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Podkreślono jednak, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt posiadania przez M. M. stałego meldunku na terenie gminy Mikołów. Wobec tego – zdaniem organu wnioskującego – nie można w niniejszym postępowaniu kierować się przepisami ustawy o pomocy społecznej, a przepisami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 21 § 1 i 2. Nie zgodzono się też z argumentacją OPS w Toszku, że M. M. przed umieszczeniem go w szpitalu psychiatrycznym, przebywał (bez zameldowania) w Mikołowie, gdzie koncentrowało się jego centrum życiowe. Jak bowiem ustalono, miał on czasowe zameldowanie na terenie Gminy Mikołów, jednak od około 1,5, - 2 lat nie przebywa na terenie tejże gminy, a fakt, że jego była partnerka nie zamierza ponownie się z nim wiązać, zaś on sam nie dysponuje prawem do lokalu mieszkalnego na terenie gminy Mikołów, wyklucza ześrodkowanie jego aktywności życiowej na terenie tej gminy. Podkreślono, że w dokumentach przekazanych przez OPS w Toszku M. M. deklaruje, że jest osobą bezdomną, ostatnio zamieszkałą w O., ul. [...]. Zdaniem organu wnioskującego, zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, M. M. jest osobą bezdomną. Aktualnie przebywa w Szpitalu Psychiatrycznym w Toszku, co potwierdza zebrana w sprawie dokumentacja. Wobec tego aktualnym miejscem przebywania M. M. nie jest gmina Mikołów, lecz gmina Toszek i to na terenie tej właśnie gminy doszło do zdarzenia, jakim było złożenie przedmiotowego wniosku, a co się z tym łączy, wszczęcie postępowania mającego na celu umieszczenie M. M. w Domu Pomocy Społecznej. Wobec tego – w ocenie organu wnioskującego – to Ośrodek Pomocy Społecznej w Toszku jest właściwym do wydania decyzji kierującej M. M. do Domu Opieki Społecznej. Końcowo zwrócono uwagę, że Ośrodek Pomocy Społecznej w Toszku wydając decyzję 23 grudnia 2019 r. przyznającą M. M. zasiłek stały, uznał już swoją właściwość miejscową w sprawach z zakresu opieki społecznej. W odpowiedzi na wniosek, Główny Specjalista Ośrodka Pomocy Społecznej w Toszku – działając z upoważnienia Burmistrza Toszka – uznał się za niewłaściwy w niniejszej sprawie. Wskazano, że w dniu 28 maja 2020 r., do Ośrodka Pomocy Społecznej w Toszku wpłynęło pismo ze Szpitala Psychiatrycznego w Toszku, wraz z kompletem dokumentacji, w sprawie umieszczenia M. M. w domu pomocy społecznej. Podano, że ze zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika, że M. M. był osobą bezdomną i na pewnym etapie swego życia trafił do szpitala psychiatrycznego. Podkreślono jednak, że ze wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że M. M. nigdy nie miał nic wspólnego z Gminą Toszek. Podano, że miejscem jego urodzenia jest miejscowość Rydłutowy. W dokumentacji sprawy dołączonej do wywiadów środowiskowych strona wskazuje na adres zamieszkania w gminie Orzesze. Wskazano, że adres ten jest potwierdzony przez Urząd Miasta Orzesze, który poinformował, że do 2013 r. M. M. posiadał czasowy adres zameldowania na terenie tejże gminy. Podano, że ostatnim potwierdzonym miejscem jego pobytu jest Gmina Mikołów i to na jej terenie koncentrowały się czynności życiowe strony. Zaznaczono, że podczas gromadzenia materiału dowodowego, żaden z organów nie ustalił miejsca zameldowania M. M. na pobyt stały, jednak bezsprzecznie zostało wykazane, że do czasu jego umieszczenia w szpitalu psychiatrycznym nie był związany w żaden sposób z Gminą Toszek. Ponad wszelką wątpliwość ustalono, że przebywał on na terenie Gminy Orzesze, a w ostatnim czasie na terenie Gminy Mikołów. Podkreślono, że M. M. znalazł się na terenie Gminy Toszek tylko dlatego, że na terenie tej gminy znajduje się szpital psychiatryczny. Powołując się na orzeczenie NSA wskazano, że szpital nie służy celom mieszkalnym, a pobyt w nim ma charakter czasowy i jest związany z leczeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Burmistrzem Mikołowa a Burmistrzem Toszka w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. M. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej. Zgodnie z art.22 §1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość rozstrzyga między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zatem w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której – w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia – wprowadza wyjątek, przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. W niniejszej sprawie nie zachodzą przypadki, określone w art.22 §1 pkt 2-4 k.p.a. Spór, o rozstrzygnięcie którego wniósł Burmistrz Mikołowa, jest sporem o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Do rozstrzygnięcia takich sporów, zgodnie z powołanym art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwy jest wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce tylko w razie braku takiego organu. Nie budzi też wątpliwości, że zarówno Burmistrz Mikołowa, jak też Burmistrz Toszka, są organami jednostki samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a, a organem wyższego stopnia w stosunku do nich jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie brak jest takich przepisów szczególnych. Obszary właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych zostały określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Z § 1 pkt 12 lit. c) tego rozporządzenia wynika, że powiaty: będziński, bieruńsko-lędziński, gliwicki, mikołowski, raciborski, rybnicki, tarnogórski i wodzisławski oraz miasta na prawach powiatu - Bytom, Chorzów, Dąbrowa Górnicza, Gliwice, Jastrzębie-Zdrój, Jaworzno, Katowice, Mysłowice, Piekary Śląskie, Ruda Śląska, Rybnik, Siemianowice Śląskie, Sosnowiec, Świętochłowice, Tychy, Zabrze i Żory, są objęte obszarem właściwości miejscowej tego samego organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Powyższe oznacza, że przedmiotowy wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest niedopuszczalny, bowiem będący w sporze Burmistrz Mikołowa (powiat mikołowski) oraz Burmistrz Toszka (powiat gliwicki) mają wspólny organ wyższego stopnia, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. W związku z powyższym, w świetle wyżej powołanego art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., brak jest kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu powinno rozpoznać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 kpa i art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił wniosek odrzucić.