II OSK 2174/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku E. M., S. B., P. S. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej E. M., S. B., P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 761/17 w sprawie ze skargi E. M., S. B., P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 761/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. M., S. B., P. S. (dalej jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. budowa tuczarni trzody chlewnej, zlokalizowanej na działce nr geod. [...], obręb wsi Z., gm. B. i ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na rangę i wagę postawionych w sprawie zarzutów oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przez ustalone decyzją środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżący podnoszą, że na podstawie zaskarżonej decyzji Inwestor może wystąpić o wydanie decyzji zezwalających na realizację przedsięwzięcia i zrealizować je lub rozpocząć jego realizację, przekształcając nieodwracalnie środowisko, zanim prawidłowość decyzji środowiskowej zostanie sądowo skontrolowana. Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405; dalej jako u.o.o.ś) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże bowiem organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu czy decyzję o pozwolenie na budowę na przedmiotową inwestycję. Zgodnie z ich wiedzą inwestor już wystąpił o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę na przedmiotową inwestycję. Według nich skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może być przedmiotem "rygoru natychmiastowej wykonalności" , na co wskazują sądy w swych orzeczeniach, to logicznym jest uznanie, że decyzja ta jednak posiada przymiot wykonalności - przejawiającej się w tym, że nadaje ona inwestorowi uprawnienie do wystąpienia, na jej podstawie o kolejne decyzje zezwalające na realizację inwestycji. Wykonalność takiej decyzji należy identyfikować z możliwością posługiwania się taką decyzją przed organami wydającymi kolejne decyzje. Jeżeli można tej decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności to można również wstrzymać jej wykonanie. Zdaniem skarżących, możliwość dalszego procedowania na podstawie zaskarżonej decyzji może prowadzić do nieodwracalnych skutków np. w przypadku wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spowoduje rozpoczęcie budowy, a tym samym ingerencję ukierunkowaną przeciwko życiu i zdrowiu ludzi. Brak wstrzymania zaskarżonej decyzji może prowadzić do nabycia przez inwestora praw, których nie będzie można go pozbawić. Skarżący wskazali, że w sprawie skargi na decyzję środowiskową dotyczącą przedmiotowego przedsięwzięcia w wyroku z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 315/14, WSA w Białymstoku na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się ww. wyroku. Rozstrzygnięcie to świadczy, że Sąd powinien się kierować powyższymi okolicznościami. Prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków w zakresie zagrożenia dla środowiska w związku z planowanymi inwestycjami na działkach o nr geod. [...] i [...], według skarżących, jest bezsprzeczne. Wskazują na to sporządzone przez specjalistów z zakresu ochrony środowiska opinie poparte obliczaniami i analizami możliwych do wystąpienia uciążliwości odorowych i kumulacji oddziaływania inwestycji. Także społeczność lokalna ma ogromne obawy dotyczące oddziaływania nowej inwestycji na środowisko, w którym funkcjonują. Problem ten będzie narastał powodując niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 4, poz. 77). W związku z tym NSA posiada kompetencję do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na etapie po wniesieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako P.p.s.a.) Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Z powyższego wynika, że skarżący uzasadniając konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powinien wskazać na możliwość wystąpienia w stosunku do jego osoby okoliczności kwalifikowanych jako znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki w związku z doprowadzeniem do wykonania zaskarżonej decyzji. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest wyjątkiem od reguły wykonywania decyzji ostatecznych. Istotą jej jest to by adresat tej decyzji skorzystał z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Udzielenie ochrony tymczasowej wiąże się więc zawsze z próbą zapobieżenia wystąpienia wyżej wskazanych zagrożeń, które mogą wystąpić jako następstwo wykonania aktu lub czynności. Zasadnicze znaczenie dla skuteczności wniosku o wstrzymanie ma ustalenie, czy zaskarżona decyzja podlega wykonaniu a następnie czy jej wykonanie może doprowadzić do powstania zagrożenia w sytuacji wnioskodawcy polegającego na powstaniu znacznej szkody lub trudnych do odwróceniu skutków. Skarżący we wniosku o wstrzymanie wskazują, że wykonanie decyzji SKO w B. uchylającej w całości decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. budowa tuczarni trzody chlewnej, zlokalizowanej na działce nr geod. [...], obręb wsi Z., gm. B. i ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków z uwagi na zawarte w niej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji nie nadaje się do wykonania z uwagi na jej charakter prawny. Wykonanie decyzji polega na spowodowaniu w sposób dobrowolny lub przymusowy (egzekucja) takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danej decyzji. Zasadniczo problem wykonania decyzji dotyczy zatem decyzji zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania się lub zakazy określonego zachowania, decyzji, mocą których ich adresat otrzymuje równocześnie określone uprawnienia oraz obowiązki, decyzji, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Decyzja podlega wykonaniu i jest możliwa do wstrzymania tylko wówczas gdy wywołuje skutki materialnoprawne. Wbrew temu co podnoszą skarżący decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia nie wymaga od jej adresata określonego zachowania się, nie wynikają z niej obowiązki lub uprawnienia, które może realizować jej adresat. Decyzja ta określa jedynie jakie warunki i wymogi istotne z punktu widzenia ochrony środowiska powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Wyraża zatem opinię co do tego jak powinna zostać zrealizowana dana inwestycja aby odpowiadała wymogom ochrony środowiska. Z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.o.ś. wynika, że stanowi ona wstępny etap postępowania dotyczącego realizacji zamierzenia inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek warunkujących możliwość uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z decyzji tej nie można wywodzić prawa do realizacji inwestycji. Powstanie inwestycji, którą skarżący uważają za uciążliwą dla społeczności lokalnej nie jest związane z decyzją środowiskową ale z decyzją o pozwoleniu na budowę. To, że decyzja środowiskowa stanowi konieczny element w procesie realizacji inwestycji nie dowodzi tego, że decyzja ta wywołuje skutku w postaci powstania określonej inwestycji. Dopiero uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę urzeczywistnia prawo jej adresata do przystąpienia do wykonania inwestycji na warunkach w niej określonych, w tym określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której wskazania pozwolenia na budowę ma uwzględniać. Sama decyzja środowiskowa nie pozwala na realizację inwestycji. Okoliczność powstania inwestycji, która może w przyszłości naruszać wymogi ochrony środowiska, jest skutkiem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ewentualnie dopiero jej wykonanie wywoła skutek w postaci powstania inwestycji, która narusza środowisko a w tym właśnie skarżący upatrują niebezpieczeństwa zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków będących przesłanką wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej nie jest możliwe albowiem z tą decyzją nie wiąże się skutek w postaci powstania inwestycji, która narusza wymogi środowiska. Samo określenie warunków realizacji inwestycji zapewniających ochronę środowiska nie dowodzi tego, że inwestycja może powstać. Fakt, że uzyskanie ostatecznej decyzji środowiskowej jest koniecznym etapem w procesie inwestycyjnym warunkującym powstanie w przyszłości inwestycji nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja taka daje inwestorowi uprawnienia do jej realizacji. Owszem określa ona wymogi ochrony środowiska jakie musi spełniać inwestycja ale sama w sobie nie umożliwia jej powstania. Nie można zatem tej decyzji przypisać skutku, jak chcą tego skarżący, powstania trudnych do odwrócenia skutków w postaci powstania inwestycji, która istotnie zmieni środowisko w miejscu jej lokalizacji. Tym samym z proceduralnego obowiązku inwestora do wystąpienia na podstawie decyzji środowiskowej o decyzję o warunkach zabudowy a następnie decyzję o pozwoleniu na budowę nie wynika, że decyzja środowiskowa skutkuje powstaniem inwestycji, z której istnieniem wiąże się okoliczności wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. Podnoszona okoliczność, że decyzji środowiskowej może zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności nie zmienia faktu, że decyzja środowiskowa nie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Rygor natychmiastowej wykonalności stanowi o możliwości niezwłocznej realizacji decyzji bez oczekiwania na jej uprawomocnienie się a wykonalność z art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi o możliwości doprowadzenia do wywołania skutków materialnoprawnych przez taką decyzję. Są to dwie odrębne instytucje prawne. Czym innym jest wywoływanie skutków wobec adresatów decyzji a czym innym możliwość stosowania decyzji bez konieczności czekania na jej uprawomocnienie się. Odwoływanie się do przekształcenia środowiska na skutek realizacji planowanej chlewni jest zasadne jeśli chodzi o decyzję o pozwoleniu na budowę, która zezwala na jej realizację. Skutku takiego nie wywołuje decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która określa co prawda wymogi realizacji takiej inwestycji ale nie przesądza, że inwestycja tak może powstać. Przypisywanie decyzji środowiskowej skutków decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezzasadne a zatem wstrzymanie jej wykonania nie jest możliwe bowiem ta decyzja nie wywołuje skutków z którymi skarżący wiążą powstanie zmian w środowisku postrzeganych jako trudne do odwrócenia skutki. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że domaganie się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, zawarty w skardze kasacyjnej, jest pozbawione podstaw. Jak wyżej wykazano decyzja środowiskowa nie nadaje się do wykonania i nie podlega wykonaniu, a zatem instytucja wstrzymania wykonania z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie mogła mieć zastosowania do tej decyzji. Tym samym wniosek o wstrzymanie podlegał oddaleniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.